VII SA/Wa 2178/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po wznowieniu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że po uchyleniu przez organ drugiej instancji decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia - wydanych w sprawie wznowienia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania partetu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w S. przy ul. [...]- i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowiono przedmiotowe postępowanie na żądanie T. S. Odnosząc się do przyczyn wznowienia postępowania organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę do tego legitymowaną, która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Organ podał, iż po otrzymaniu pisma Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 15 listopada 2004 r. dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku i przeprowadzeniu w dniu 15 grudnia 2004 r. kontroli obiektu, zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego z funkcji mieszkalnej na handlowo-usługową. Jak ustalono w trakcie kontroli, parter obiektu był użytkowany na cele handlowo-usługowe (sklep papierniczo-pamiątkarski i usługi kserograficzne), natomiast według projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1995 r. znak [...] parter budynku był przeznaczony na cele mieszkalne. Ponieważ inwestorzy zrezygnowali z możliwości zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania parteru obiektu na cele handlowo-usługowe i przywrócili poprzedni sposób użytkowania zgodnie z pismem z dnia 23 grudnia 2004 r., została przeprowadzona kolejna kontrola w dniu 11 stycznia 2005 r. Kontrola ta potwierdziła likwidację sklepu na parterze budynku, w związku z czym brak było podstaw do kontynuowania postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego. W odniesieniu do pisma T. S. z dnia 13 lipca 2010 r. w zakresie naruszenia art. 71 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że projekty budowlane podlegają uzgodnieniom z rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.) poprzez podpisanie i ostemplowanie przez rzeczoznawcę, a nie wydanie decyzji przez organ Państwowej Straży Pożarnej, w związku z czym nie jest wymagane w powyższej sprawie wydanie decyzji przez ten organ. Ponadto organ zauważył, że kontrolowaną decyzją o umorzeniu postępowania nie została zalegalizowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, jak stwierdził T. S. w powyższym piśmie, gdyż został przywrócony poprzedni sposób jego użytkowania. Organ dodał, że obecny stan użytkowania budynku przy ul. [...] w S. wynika ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania parteru obiektu na sklep, jakiego dokonali inwestorzy w dniu w dniu 23 lutego 2005 r. do Starosty S. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu, po uprzednim zakończeniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie organu, brak jest podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy zmiany sposobu użytkowania parteru budynku przy ul. [...] w S., niż zawarte w kontrolowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedmiotowa sprawa była już badana przez organ, który decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie bezspornym jest wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającej wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S. Organ odwoławczy podał, że jak ustalono w wyniku postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, inwestor przywrócił jego pierwotną funkcję, co wykluczało dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ stwierdził, iż fakt likwidacji przez inwestora samowoli budowlanej, polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji w ramach nadzoru budowlanego, musiał skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 105 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S., jednocześnie kwestionując również postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...], odmawiające wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od udziału w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił, iż parter przedmiotowego budynku mieszkalnego w dacie wszczęcia postępowania był samowolnie użytkowany jako sklep. Fakt ten potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas przeprowadzonych oględzin, jak i Straż Pożarna. Zdaniem skarżącego, pomimo oczywistego złamania Prawa budowlanego, organ nadzoru nie przeprowadził określonej w art. 71a Prawa budowlanego procedury naprawczej, której elementem jest obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej. Skarżący wskazał, że umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w przypadku jego bezprzedmiotowości, a w niniejszej sprawie istnieje przedmiot postępowania, tj. stwierdzona samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Dodał, iż dysponuje pismem Urzędu Miejskiego w S. z dnia 1 lipca 2005 r. potwierdzającym prowadzenie w przedmiotowym obiekcie działalności gospodarczej nieprzerwanie od 2003 r. Skarżący zarzucił, iż pozbawienie go praw strony na etapie wydania decyzji o umorzeniu postępowania narusza jego interesy prawne. Ponadto stwierdził, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nie odniósł się do faktu, iż działalność tam prowadzona stwarza zagrożenie dla jego budynku, gdyż nie są zachowane przepisy pożarowe, dotyczące odległości pomiędzy budynkami. W odniesieniu do zakwestionowanego postanowienia z dnia [...] września 2010 r., odmawiającego wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od udziału w postępowaniu, skarżący zarzucił naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. Nie zgodził się ze stwierdzeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w piśmie z dnia 15 czerwca 2005 r., iż nie należy do jego kompetencji rozpatrzenie wniosku o zbadanie, czy S. K., pełniący funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., nie brał udziału w wydaniu pozwolenia na budowę. Skarżący podał, iż prawdopodobnie S. K. brał udział w wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Ponadto zarzucił prowadzenie postępowania w sposób opieszały, który pozwolił inwestorom zalegalizować istniejącą samowolę bez wymaganej opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 kpa, bowiem wznowione postępowanie kończy się wydaniem decyzji albo postanowienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1987 r., II SA 1389/86, OSP 1989, z. 5, poz. 109 z glosą W. Chróścielewskiego). Etap właściwy postępowania wznowieniowego, rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. "Etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a." (E. Mzyk, tamże, s. 44). Podobnego wyodrębnienia dokonuje także B. Adamiak, która nazywa te etapy postępowaniem wstępnym oraz postępowaniem rozpoznawczym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 322 i 324). Art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą w istocie zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wówczas, gdy organ ustali, że brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Po drugie w postępowaniu może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Kolejnym przypadkiem rozstrzygnięcia organu po wznowieniu postępowania, jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 1289/99, Lex nr 54527: "Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie". Wydana decyzja nie eliminuje wówczas decyzji dotychczasowej, lecz stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Przekładając powyższe rozważania na sprawę niniejszą należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sprawę zakończoną decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, T. S. służył przymiot strony w postępowaniu , którego przedmiotem była samowolna zmiana sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] w S. jako właściciela nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającej wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku, co legło u podstaw wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2010r. Kolejne decyzje organów cechuje jednak brak konsekwencji pomiędzy rozstrzygnięciem tj. odmową uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2005r.na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a, a stwierdzeniem w uzasadnieniach, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 k.p.a. Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez dokonanie analizy, która umożliwia nowe rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeżeli analiza materiału prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, oraz wskazania okoliczności dla których nie uchylił decyzji. Jeżeli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie może uchylić decyzji kończącej postępowanie. Mając powyższe rozważania na uwadze organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wskaże czy w sprawie niniejszej zaszła przesłanka o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. zobowiązująca organ - w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, należy wskazać, iż na postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej sprawie, o czym stanowi art. 142 k.p.a. (wyrok NSA z 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990 nr 2-3, poz. 44). Regulacja dotycząca wyłączenia organu oraz pracownika organu zawarta jest w art. 24 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, która spełnia łącznie dwie przesłanki - dotyczy a) interesów majątkowych, b) osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych następujących kategorii osób: a) kierownika tego organu, b) osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (małżeństwa, pokrewieństwa i powinowactwa do drugiego stopnia, przysposobienia, opieki i kurateli), c) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia, d) osób pozostających z tą osobą w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Poza przyczynami wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu, wymienionymi taksatywnie w art. 24 § 1, nie można wykluczyć przypadków, w których powstają wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy administracyjnej. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Za takie okoliczności skarżący podaje fakt, iż S. K.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prawdopodobnie brał udział w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku położonego przy ul. [...] w S. oraz w sposób opieszały prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku. Okoliczności te nie zostały uprawdopodobnione w żadnym stopniu zważywszy na fakt, iż pozwolenie na budowę wydane zostało przez organ architektoniczno-budowlany a nie będący przedmiotem wniosku o wyłączenie organ nadzoru budowlanego. Jeśli zaś skarżący uważał, iż organ zbyt długo pozostawał w bezczynności służył mu środek mobilizujący w postaci skargi na bezczynność. W ocenie Sądu brak było jakichkolwiek podstaw do wyłączenia organu lub też pracownika organu od udziału w niniejszym postępowaniu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu, zaś o kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.