VII SA/Wa 218/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania i pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 roku , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 218/05 UZASADNIENIE Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na lokal usługowy "[...]" w istniejącym budynku gospodarczo-garażowym oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. K. pozwolenia na przebudowę powyższego pomieszczenia garażowego na działce przy ul. [...][...] w [...] toczyło się przed organami nadzoru od [...] lutego 2002 r. Przy pierwotnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...]stwierdził nieważność w/w decyzji, uznając że została dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem organu wydane pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia naruszało przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r Nr 15, poz. 140 z póz. zm.). Zatwierdzony projekt przewidywał wykonanie w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki otworów okiennych i drzwi. Natomiast z treści przepisu § 12 cyt. rozporządzenia wynika, że usytuowanie budynku w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią może mieć miejsce tylko wówczas gdy ściana znajdująca się w granicy nieruchomości nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. Ściana taka, stosownie do § 270 ust 2 w/w rozporządzenia, musi być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i zgodnie z § 234 ust 2 może posiadać jedynie otwory wypełnione luksferami, cegłą szklaną lub innymi materiałami o podobnych właściwościach. Po rozpatrzeniu odwołania M. i J. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uzasadniając podobnie jak organ I instancji , że badana w trybie nadzoru decyzja jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, z uwagi na naruszenie przepisów § 12 ust. 4 i ust. 6, § 270 ust. 2 oraz 234 ust. 2. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i J. K., którzy złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący domagali się uchylenia decyzji i podnosili wówczas, że przedmiotowy budynek jest jednym z budynków stanowiących zwarty kompleks handlowy wzdłuż istniejącego ciągu pieszo-jezdnego. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2004 r., w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 2311/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wojewoda [...] nie wykazał, aby naruszenie powołanego przepisu rozporządzenia miało charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie prawa ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu takiego naruszenia w sprawie nie ma. Ściana usytuowana w granicy stanowi jednocześnie ścianę frontową pawilonu usługowego i przylega do ciągu pieszo-jezdnego, przy którym znajdują się inne pawilony. Pawilony te posiadają okna wystawowe i wejście od strony ciągu pieszo-jezdnego. Pozbawienie zatem inwestorów, którym udzielono kwestionowaną decyzją pozwolenia na zmianę przeznaczenia obiektu, okien i drzwi wejściowych od strony ulicy uniemożliwiłoby korzystanie z w/w lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem. Poza tym skarżący uzyskali zgodę użytkownika wieczystego działki stanowiącej ciąg pieszo-jezdny, na wykonanie wejścia do pawilonu od strony tego ciągu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. z powodu rażącego naruszenia przepisu § 12 ust 4 cyt. rozporządzenia. Sąd zauważył również, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zawiera dwa rozstrzygnięcia, oparte na różnych podstawach prawnych. Pierwsze, wydane na podstawie art. 71 prawa budowlanego, zawiera zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. Drugie, oparte na przepisach art. 28 i art. 33 ust 1 Prawa budowlanego, dotyczy pozwolenia na przebudowę garażu na lokal usługowy "[...]". Stwierdzając nieważność decyzji organy nadzoru ograniczyły się wyłącznie do uzasadnienia swego stanowiska w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę garażu na lokal użytkowy. Organy pominęły sprawę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wyrażającego zgodę na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na lokal usługowy "[...]". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kpa, w wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na lokal usługowy "[...]" w istniejącym budynku gospodarczo-garażowym oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. K. pozwolenia na przebudowę powyższego pomieszczenia garażowego na działce przy ul. [...][...] w [...] - stwierdził nieważność w/w decyzji. Organ uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jeżeli bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiązała się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wydać postanowienie w trybie przepisu § 11 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47 ). W postanowieniu tym organ powinien wezwać wnioskodawcę do wystąpienia w wyznaczonym terminie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i określić ewentualnie, o jakie dokumenty należy uzupełnić wniosek w celu uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał takiego postanowienia, przyjął wniosek inwestorów za wystarczający, czym naruszył w sposób rażący przepis § 11 powyższego rozporządzenia . Wojewoda wskazał także na naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z póz. zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 poz. 414 z póz. zm.). Przepis art. 71 Prawa budowlanego stanowi: "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio.". Z kolei przepis art. 32 ust. 4 brzmi: "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.". Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, roboty budowlane polegające na zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany zagospodarowania terenu, nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Jeżeli jednak zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, jego wydanie powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, z wyjątkiem robót budowlanych polegających na remoncie lub montażu oraz przebudowie budynku lub jego części, które nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, roboty budowlane przewidziane przedmiotową decyzją powodowały zmianę sposobu zagospodarowania terenu, bowiem projektant zaplanował do realizacji wyjście z budynku na ciąg pieszo-jezdny. Zatem dla tego przedsięwzięcia inwestycyjnego należało ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania funkcjonującego obiektu wymagało sprawdzenia czy nowy zakres wykorzystania obiektu odpowiada przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, czego nie uczyniono. Inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, co jest naruszeniem przepisu art. 71 Prawa budowlanego w związku z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wojewody [...] było to naruszenie prawa, które nie daje się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym i z tego względu ma charakter rażący. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez inwestorów małżonków K. od decyzji Wojewody [...]o z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że wadliwie organ I instancji uznał, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza przepis § 11 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych, albowiem utraciło ono moc obowiązującą w dniu 24 grudnia 1997 r. ( w związku z art. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane , ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw - Dz. U. z 1997 r. , Nr 111 , poz. 726, zmieniającym art. 72 Prawa budowlanego stanowiącym delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia). Dokonując jednak ponownej oceny kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał , że wydanie tej decyzji bez uprzedniego dysponowania przez inwestorów wymaganej prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło naruszenie art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] wnieśli M. i J. małżonkowie K.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazali, iż jest to jeden z wielu budynków tego typu w kompleksie handlowym usytuowanym wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego będącego w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Poza tym podnieśli, że wszystkich formalności związanych z przedmiotową decyzją dokonywali zgodnie z literą prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego jest sprawdzenie czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wskazany tu jako podstawa stwierdzenia nieważności ) wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne jest stwierdzenie, że jej wydanie naruszało przepisy prawa w stopniu rażącym. Jednym z powodów dla których organ I instancji stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. było stwierdzenie naruszenia przepisu § 11 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47 ). Organ II instancji uznał, że przesłanka ta nie ma w sprawie zastosowania gdyż, w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. rozporządzenie to już nie obowiązywało, bowiem utraciło moc prawną w dniu [...] grudnia 1997 r. Ustalenie utraty mocy prawnej tego aktu było wadliwe. Dopiero bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1131), które weszło w życie w dniu 11 lipca 2003 r. stanowiło w § 12 , iż traci moc rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Zatem z tą datą a nie w dniu 24 grudnia 1997 r. nastąpiła utrata mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. Tym niemniej wadliwe ustalenie utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. nie ma zdaniem Sądu znaczenia dla oceny istnienia kwalifikowanej wady decyzji, albowiem zarzut naruszenia § 11 w ogóle nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważność w niniejszej sprawie . Okoliczność , iż organ nie wydał postanowienia o którym mowa w § 11 w/w rozporządzenia nie może być oceniona jako rażące naruszenie prawa, gdyż ostatecznie Prezydent [...] kwestionowaną decyzją zatwierdził projekt przebudowy i udzielił na nią pozwolenia. Należy również podnieść, że wskazany przepis rozporządzenia miał na celu zapewnienie kontroli organu nad zamierzeniami przewidującymi zmianę sposobu użytkowania , w sytuacji kiedy wiązało się to z robotami budowlanymi wymagającymi ze swej natury pozwolenia budowlanego. W sprawie niniejszej organ miał do dyspozycji projekt przebudowy przedłożony przez inwestora i zatwierdził go do realizacji . Nie może być zatem mowy o rażącym naruszeniu § 11 wskazanego rozporządzenia . Kolejną kwalifikowaną wadliwość decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. organy nadzoru upatrywały w braku decyzji o warunkach zabudowy, co zostało zakwalifikowane jako naruszeniem przepisu art. 71 Prawa budowlanego w związku z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wojewody [...] było to naruszenie prawa o charakterze rażącym. Także i z tą oceną zgodzić się nie można . Przepis art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że: " 1 zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 2 nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: l)roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, 2)roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę." Biorąc pod uwagę brzmienie powyższego przepisu należy wskazać, że wymieniona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby potrzebna dla przebudowy oraz zmiany przeznaczenia budynku, gdyby powodowały one zmianę sposobu zagospodarowania terenu, tj. kiedy skutkowałyby trwałą ingerencją w przestrzeń. Nie było natomiast wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy obiektu i zmiany jego przeznaczenia , gdy pozostawały bez wpływu na zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Organy wadliwie przyjęły, że roboty budowlane przewidziane przedmiotową decyzją powodowały zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z tej przyczyny, że projektant zaplanował wyjście z budynku na ciąg pieszo-jezdny. Jest to tym bardziej ewidentne jeśli zauważyć, że przedmiotowy budynek jest jednym z budynków stanowiących zwarty kompleks handlowy istniejący wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za wadliwą ocenę przyjętą przez organy obu instancji jakoby kwestionowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. rażąco naruszała przepisy wskazane w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę podniesione wyżej argumenty, w ich kontekście dokona analizy przepisów prawa i wyda prawidłowe rozstrzygniecie . Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku.