VII SA/Wa 218/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygn. VII SA/Wa 218/10 UZASADNIENIE M.O. pismem z dnia 2 września 2008r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] domagała się podjęcia działań w sprawie nielegalnej budowy "kolosalnej folii" wybudowanej na działce sąsiedniej. Po przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lutego 2009 r. wydał decyzję nakazującą I. i S.K. rozbiórkę tunelu foliowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., po rozpatrzeniu odwołania inwestorów od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2009r. nakazującej rozbiórkę tunelu foliowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M., w odległości 0,35m od granicy z działką sąsiednią - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.O. W uzasadnieniu skargi wskazała na naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem strony, organ odwoławczy nie przeprowadził wizji lokalnej, a tylko oględziny mogły wyjaśnić sprawę wyczerpująco. Uchylenie decyzji miało charakter pozorny i stanowiło obejście przepisu art. 15 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego nie była poprzedzona należytym postępowaniem wyjaśniającym, naruszała art. 136 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 378/09, po rozpoznaniu skargi M.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowy tunel foliowy stanowi obiekt budowlany trwale związany z gruntem, którego wzniesienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania administracyjnego inwestorzy takiej decyzji nie przedstawili, a zatem budowa tego obiektu nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. W takim zaś przypadku ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazany przepis stanowi w ust. 1, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki obiektu nie jest jednak nakazem bezwzględnym. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca przewidział bowiem możliwość legalizacji obiektu w trakcie budowy lub wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę pod warunkiem ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem legalizacji obiektu jest przedstawienie przez inwestora zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z kolei w myśl art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Kolejne ustępy powołanego przepisu stanowią, iż w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót ewentualnie o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Analiza przedstawionych przepisów doprowadziła Sąd do wniosku, iż organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej dopiero po wykluczeniu możliwości jego legalizacji. Stanowisko organu II instancji zostało ocenione jako prawidłowe i wynikające wprost z przepisów Prawa budowlanego. Organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, nie wszczął postępowania legalizacyjnego i nie wyjaśnił, czy inwestorzy są zainteresowani legalizacją obiektu. Sąd podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Definicję budynku zawiera art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stosuje się zaś wyłącznie do obiektów będących budynkami. W świetle powołanych przepisów organ I instancji błędnie uznał, iż odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia mają zastosowanie do przedmiotowego tunelu foliowego, który bezspornie budynkiem nie jest, a w konsekwencji wykluczył możliwość jego ewentualnej legalizacji. W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jako że w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a zatem postępowania w znacznej części. Dopiero negatywny wynik tego postępowania umożliwia nakazanie rozbiórki obiektu. M.O., wnioskiem z dnia 10 września 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzja kasatoryjna organu odwoławczego była uchyleniem "pozornym", bowiem organ powinien w trybie art. 136 kpa przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające. Ponadto w sprawie zastosowano niewłaściwą kwalifikację prawną, gdyż zabudowa została zrealizowana pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepisy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy zostały rażąco naruszone. Samowolnie wzniesiony tunel foliowy wprowadza uciążliwości związane z jego funkcją . W ocenie wnioskodawczyni decyzja organu II instancji jest sprzeczna z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i prawem materialnym. Bezzasadnie wydłuża procedury, stoi w rażącej sprzeczności z zasadami praworządności i szybkości procesowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r. na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek M.O. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...]04.2009 r., uchylającej w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...].02.2009 r., i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 17.07.2009 r., sygn. akt II SA/Łd 378/09, oddalił skargę M.O. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z dnia [...].04.2009 r. W świetle powyższego organ nadzorczy orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Natomiast argumenty skarżącej nie mogły wpłynąć na odmienny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., złożyła M. O. Ponownie wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących procedury administracyjnej i przepisów prawa budowlanego. Wprawdzie sprawa była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednak jej całokształt wskazuje, że decyzja rażąco narusza prawo, bowiem postępowanie powinno być prowadzone inaczej niż wskazał to w kwestionowanej decyzji organ stopnia wojewódzkiego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest innym postępowaniem niż postępowanie zwykłe. Decyzje wydane w tym trybie również podlegają kontroli administracyjno - sądowej. Jeśli naruszenia prawa mogą być usunięte w trybie przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego, to organy zgodnie z zasadą praworządności, winny takie działania podejmować. Organ nadzorczy, nie ustosunkował się do zgłaszanych zarzutów dotyczących niewłaściwej interpretację i wykładni obowiązujących przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku M.O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009 r. - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 156 § 1 Kpa, który stanowi nadzwyczajnym tryb postępowania będący wyłomem od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji skarżonej decyzji w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 17.07.2009 r., sygn. akt II SA/Łd 378/09, oddalił skargę M.O. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2009 r. Oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu posiadają moc wiążącą. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji obowiązującą w polskim prawie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.05.2005 r., sygn. akt: IV S.A. 1816/03, LEX nr 168074). Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczy każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest, także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. M.O. wniosła skargę na decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z przepisami postępowania - art. 6, 7, 8, 9, 10 kpa. Organ stopnia wojewódzkiego wydał decyzję bez przeprowadzenia oględzin, nie korzystał z wypisów i wyrysów prawa miejscowego obowiązującego w dacie wybudowania tunelu foliowego. Decyzję rażąco naruszającą prawo powinien wyeliminować z obrotu prawnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż nie są one zasadne. Podstawowe zagadnienie przedmiotowej sprawy wiąże się z oceną czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r., zobowiązany był uwzględnić treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 378/09, a tym samym odmówić stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Gdyby bowiem zasadne okazało się stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu z dnia 17 lipca 2009 r., to automatycznie należało odmówić stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, iż Sąd ocenił już decyzję jako prawidłową i ponowne podnoszenie wobec niej zarzutów, nie mogło mieć znaczenia prawnego i odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem WSA, prawidłowe było ustalenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż rozpoznającego wniosek, związany był wcześniej zapadłym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stwierdzającym prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Należy zauważyć, że w skardze oddalonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r., skarżąca podnosiła zasadniczo te same argumenty, które aktualnie w jej ocenie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. W tym kontekście wskazać trzeba, że związanie prawomocnym wyrokiem odnosi się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Jeżeli prawomocnym wyrokiem w sprawie ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, co wiązało się z koniecznością powtórzenia postępowania w znacznej części, to oznaczało, że nie można aktualnie stwierdzić nieważności tej samej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., wbrew temu wyrokowi. Skutkiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku określonych kwestii oznacza, że w postępowaniu późniejszym te same kwestie nie mogą być już w ogóle badane. Wskazany przepis w art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, jego ratio legis polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwa. W praktyce oznacza to, że organ obowiązany jest uznać, że kwestia prawna, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd w innej sprawie, a która ma znaczenie prawne w sprawie przez niego rozpoznawanej, kształtuje się tak, jak to przyjęto w prawomocnym wcześniejszym wyroku. W przeciwnym razie wyroki sądowe miałyby walor jedynie opiniujący. Skoro zatem w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 378/09, po rozpoznaniu skargi M.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. -Sąd skargę oddalił, to zostało przesądzone, że w sprawie tunelu foliowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M., zachodziła konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego, a dopiero negatywny wynik tego postępowania umożliwi nakazanie rozbiórki obiektu. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.