VII SA/Wa 218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Warszawie w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Komendant Wojewódzkiej Straży Pożarnej w [...] decyzją znak [...] wydaną [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniach 10 i 11 października 2013 r. przedstawiciele Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] przeprowadzili czynności kontrolno- rozpoznawcze w 8 – kondygnacyjnym, średniowysokim budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. obiektu. Mając powyższe na uwadze Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] zobowiązał Wspólnotę M ieszkaniową Nieruchomości [...] w [...] do doprowadzenia do budynku mieszkalnego drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, w sposób zapewniający nie występowanie pomiędzy tą drogą i ścianą budynku drzew o wysokości przekraczającej 3 m, które uniemożliwiają dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośnika i drabiny mechanicznej. Jednocześnie wskazano, że w przypadku braku możliwości spełnienia powyższych wymagań ze względów terenowych, formalno- prawnych bądź w innych- szczególnie uzasadnionych, alternatywne zastosowanie rozwiązań zamiennych przewidzianych prawem. Organ odwoławczy podkreślił, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uwzględnił fakt, iż zalecenie, którego ona dotyczy jest obowiązkiem samoistnym, wynikającym z § 12, § 13, § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030). Powyższy obowiązek w odniesieniu również do istniejących budynków został wprowadzony w życie już wiele lat temu (poprzednio rozporządzeniem MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r.Dz.U. Nr 121, poz. 1139) w ramach standaryzacji wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego budynków przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. Istniejący natomiast w chwili obecnej stan w rozpatrywanym budynku, polegający na braku dojazdu pożarowego spełniającego wymagania techniczne- w przypadku pożaru nie zapewnia możliwości prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo- gaśnicze PSP. Przeprowadzając rozpoznanie w przedmiotowym zakresie organ I instancji określił, iż lokalne uwarunkowania na terenie (słupki, parkujące samochody i drzewa o wysokości powyżej 3 m) uniemożliwiają dojazd do budynku dla jednostek PSP oraz prowadzenie działań ratowniczych. W myśl powyższego uznano zatem, że stan powyższy nie zapewnia wymaganego bezpieczeństwa pożarowego średniowysokiego budynku mieszkalnego. Organ podkreślił, iż nałożony obowiązek egzekwowany jest w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, a nie stan prawny obowiązujący w okresie zarówno uzyskania pozwolenia na budowę jak również pozwolenia na użytkowanie budynku. Podkreślić przy tym należy, iż w treści cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r. w sposób jednoznaczny nie zostały wymienione przypadki, w których nie stosuje się przepisów tegoż rozporządzenia w stosunku do obiektów wzniesionych przed jego wejściem w życie. Jedynie w myśl § 17 (przepisy końcowe) wymagania techniczne w zakresie odległości od ścian obiektu nie mają zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie nowego rozporządzenia, jeśli zostały one wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy. Przypomniał również, iż strona została pouczona przez organ I instancji o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych, stosownie do wskazań § 13 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA z zachowaniem trybu w nim określonego. Przepis ten stanowi uprawnienie właścicieli budynków- jako tryb postępowania, z którego strona może skorzystać w przypadku, gdy np. uzna, iż wykonanie nałożonego obowiązku w sposób wynikający wprost z przepisów jest niemożliwe z powodu lokalnych uwarunkowań, w tym braku prawa do zarządzania terenem przyległym do budynku – co stanowi argument strony w odwołaniu. Odnosząc się do uzasadnienia nadesłanego odwołania, organ informuje, iż Komendant Miejski PSP [...] dodatkowo przeprowadził rozpoznanie operacyjne terenu wokół przedmiotowego budynku i stwierdził, iż nie ma możliwości prowadzenia skutecznych działań ratowniczo- gaśniczych z użyciem drabin mechanicznych oraz podnośników hydraulicznych, w przypadku konieczności sprawienia ich do elewacji dłuższych boków obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi: a) obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez błędne zastosowanie tej normy w związku z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jej nie zastosowanie i zobowiązanie podmiotu nie posiadającego uprawnień do dysponowania terenem, na którym znajdują się drzewa do ich usunięcia, podczas gdy z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że takie uprawnienie przysługuje jedynie (po uzyskaniu stosownych zezwoleń) posiadaczowi lub właścicielowi terenu, co doprowadziło do błędnego uznania, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości posiada uprawnienie do uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew, znajdujących się na terenie, który należy do innego podmiotu. b) naruszenie przepisów K.p.a. to jest art. 6,7,8 i art. 11 poprzez: - przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej poprzez nie wyjaśnienie przesłanek podjętej decyzji w sposób należyty i wyczerpujący, - zaniechanie wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym zwłaszcza zaniechania ustalenia podmiotu uprawnionego do dysponowania terenem, na którym znajdują się drzewa i uprawnionego do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, - nie odniesienie się przez organ odwoławczy do argumentów wskazanych w odwołaniu od decyzji Miejskiego Komendanta Straży Pożarnej, dotyczących skierowania nakazów wskazanych w decyzji wyłącznie do Wspólnoty Mieszkaniowej, z pominięciem właściciela terenu, na którym znajdują się drzewa, które według organów administracji należy wyciąć, c) naruszenie art. 138 K.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo u ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęto ją z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji tj. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] wydaną [...] października 2013 r. nakładającą na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] w [...] obowiązek doprowadzenia do budynku mieszkalnego drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, w sposób zapewniający nie występowanie pomiędzy tą drogą i ścianą budynku drzew o wysokości przekraczającej 3 m, które uniemożliwiają dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośnika i drabiny mechanicznej. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że budynek przy ul. [...] w [...] jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, pozostającym w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej [...], że w trakcie czynności kontrolnych organ stwierdził, iż pomiędzy ulicą [...] stanowiącą drogę pożarową dla budynku a budynkiem znajdują się drzewa o wysokości powyżej 3 m. (od 12 m do ok. 20m). Taki stan rzeczy jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. 2009, Nr 124, poz.1030). Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia pomiędzy drogą pożarową utwardzoną o powierzchni umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do budynku zaliczonego do kategorii średniowysokiej a ścianą tego budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Bezspornym jest również, że ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej zobowiązuje w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesądzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą : właściciel, zarządca lub użytkownik budynków, obiektu lub terenu. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 1a powołanej ustawy, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m.in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Odpowiedzialność za realizację powyższych obowiązków stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje- w całości lub części- ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W tym miejscu należy podnieść, że wydanie decyzji nakładającej stosowne nakazy jest dopuszczalne dopiero po należytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego z dochowaniem wymogów określonych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie w jakim było to konieczne dla nałożenia obowiązków. Postępowanie administracyjne polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy co do jej istoty- co znaczy, że organ odwoławczy nie dokonuje jedynie kontroli wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia lecz rozpatruje sprawę od nowa, uwzględniając także zarzuty odwołania. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy analizował zarzuty odwołania wniesionego przez skarżącą Wspólnotę, zarzuty wskazujące na fakt, iż adresat decyzji nie ma uprawnienia do dysponowania terenem na którym znajdują się drzewa, których usunięcie nakazano, a więc nie ma uprawnień do uzyskania pozwoleń o których mowa w art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przy czym organ zaniechał ustalenia podmiotu będącego właścicielem tego terenu. W tym miejscu podkreślić należy, że powołany przez organ § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wskazuje wymogi dla drogi pożarowej oraz rodzaje budynków do jakich ma być prowadzona- nie regulując kwestii podmiotu odpowiedzialnego za jej zapewnienie. Zaś z treści art. 4 § 1 a w zw. z § 1 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, wynika iż odpowiedzialność za m.in. przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej przejmuje w całości lub części- stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu-ich zarządca lub użytkownik na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku zaś nie zawarcie takiej umowy odpowiedzialność za realizację obowiązków spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym lub terenem. Zważywszy na powołaną regulację oraz biorąc pod uwagę przedmiot wydanego nakazu (usunięcie drzew na terenie pomiędzy drogą pożarową a ścianą budynku) ustalenie zarządcy, użytkownika lub podmiotu faktycznie władającego ma decydujące znaczenie dla ustanowienia nakazu zapewnienia przejezdności drogi pożarowej i jej odpowiednich warunków technicznych (poprzez usunięcie przeszkód i utrudnień). Oznacza to w konsekwencji, iż prawnie dopuszczalna jest sytuacja, gdy obowiązek utrzymania drogi pożarowej wytyczonej dla danego budynku może spoczywać na właścicielu (zarządcy) terenu, który nie jest właścicielem tego budynku. Bezpieczeństwo ludzi mieszkających i przebywających w budynkach jest bowiem celem nadrzędnym i temu celowi służą przepisy z zakresu szeroko pojętej ochrony przeciwpożarowej, w tym również przepisy normującej wymogi dla zapewnienia możliwości sprawnego prowadzenia akcji ratowniczej w razie zaistnienia pożaru, a ustanowione omawianymi aktami prawnymi. W kontrolowanej sprawie organ nie wyjaśnił powyższej kwestii, nie odniósł się do zarzutów odwołania, nie ocenił ich zasadności w uzasadnieniu decyzji naruszając również art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.