VII SA/Wa 2181/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] r., nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych w obrębie lokalu nr [...] polegających na: 1) skuciu tynku i częściowo gazobetonu ze szczelin i zarysowań ścian wewnętrznych, wypełnienie ich pianką elastyczną poliuretanową, 2) wyżłobieniu w bloczkach gazobetonowych pionowych szczelin co 120 mm i wklejeniu w wyżłobienia prętów zbrojeniowych, 3) wykonaniu strukturalnego tynku z gładzią gipsową z malowaniem, 4) ociepleniu styropianem wieńca żelbetowego i ścian zewnętrznych na całej szerokości elewacji frontowej budynku w poziomie VI piętra przyległej do lokalu nr [...] i [...] oraz od strony dziedzińca, w oparciu o zalecenia wynikające z przedłożonej "Ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji budynku przy [...] [...] w W. ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...] po wykonaniu zabezpieczeń ścian budynku ze wskazaniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" z dnia 20 października 2014 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. H., w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że przeprowadzona przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] maja 2014 r. kontrola stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...] [...] w W. wykazała, że lokal ten został adaptowany z pomieszczeń poddasza na początku lat 90-tych i składa się z czterech pokoi, z przedpokoju i dwóch łazienek. W mieszkaniu stwierdzono liczne zarysowania poziome i pionowe na ścianach; "W pokoju narożnym (na ścianie od strony budynku mieszkalnego nr [...] [...]) widoczne jest głębokie zarysowanie poziome przechodzące na ścianę zewnętrzną (od strony ul. [...]) z przemieszczeniem, zarysowania występują również pionowe na w/w ścianach. Zarysowanie poziome przy oknie jest widoczne również od zewnętrz (na elewacji), w łazience na ścianie wewnętrznej prostopadłej do ściany budynku przy [...] [...] widoczne są pęknięte płytki glazury - rysa pozioma, zarysowania poziome widoczne są również na połączeniu stropu z podciągiem w miejscach będących przejściami w p. pokoju. W salonie - duży pokój - występują pionowe zarysowania na ścianie kominowej. Ponadto w pokojach od strony [...] widoczne są zacieki spowodowane prawdopodobnie z nieszczelnego pokrycia dachowego (papy) oraz obróbek blacharskich (rynien, gzymsu podrynnowego)". W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, organ powiatowy nałożył na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "P." obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu technicznego konstrukcji budynku przy [...] [...] w W., ze szczególnym uwzględnieniem spękań powstałych w lokalu nr [...], po wykonaniu zabezpieczeń ścian budynku, ze wskazaniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W efekcie przeprowadzonego postępowania wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2015 r. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci: - Ekspertyzy stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy [...] [...] w W. sporządzonej w dniu 7 kwietnia 2003 r. przez mgr inż. J. H., - Opinii technicznej sposobu naprawy spękanego nadproża ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego Spółdzielni Pewność w lokalu nr [...] przy [...] [...] w W. sporządzonej 8 kwietnia 2014 r. przez mgr inż. arch. J. H., - Ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji budynku przy [...] [...] w W. ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...] po wykonaniu zabezpieczeń ścian budynku, ze wskazaniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, sporządzonej w dniu 20 października 2014 r. przez mgr inż. J. H., potwierdza ustalenia organu powiatowego dokonane podczas przeprowadzonej kontroli, a ponadto z opracowań tych jednoznacznie wynika, iż przyczyną obecnego stanu w/w ścian są nieprawidłowo wykonane roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] [...]w W. Dodatkowo organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się: - potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1993 r., nr [...] adresowana do Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." zezwalająca na nadbudowę 6-go piętra w części frontowej budynku oraz nadbudowę oficyny wschodniej, zachodniej i tylnej do 6-go piętra włącznie, na nieruchomości stanowiącej własność Dzielnicy [...] i będącej w wieczystym użytkowaniu SBM "P." oraz zatwierdzonego nią projektu nadbudowy, - potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] umarzająca postępowania administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej nadbudowy i przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...] [...] w W., - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie nadbudowanego i przebudowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy [...] [...] w W. Z powyższych dokumentów wynika, że inwestorem wykonanej nadbudowy była Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P.", a w jej wyniku powstały dwa lokale mieszkalne nr [...] i [...]. Brak jest natomiast informacji, czy inwestycja polegająca na nadbudowie w/w budynku (z wyjątkiem lokalu nr [...]) została zakończona poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania lokalu nr [...]. Zdaniem organu II instancji brak materiału dowodowego w tym zakresie powinien uzupełnić organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę. Uzupełnienie, to będzie potwierdzało legalność użytkowania w/w nadbudowy (lokalu nr [...]), zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 1993 r. Niezależnie od powyższego w ocenie organu odwoławczego niniejsze postępowanie powinno zostać zakończone w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż nieprawidłowości te nie są wynikiem zaniedbań właścicielskich w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu, a są spowodowane (jak to wynika z w/w opracowań technicznych) nieprawidłowo wykonanymi robotami budowlanymi związanymi z nadbudową w/w obiektu. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wiąże się z nałożeniem obowiązków na inny krąg podmiotów niż na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Z materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż inwestorem wskazanych powyżej robót budowlanych jest Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P.", jednakże załączenie do akt sprawy dokumentów dotyczących przestąpienia do użytkowania nadbudowanego lokalu nr [...] może ułatwić potwierdzenie ustaleń dotyczących inwestora robót budowlanych polegających na nadbudowie obiektu, w zakresie lokalu nr [...], tym bardziej, że w odwołaniu wskazuje się, że inwestorem w/w robót była Pani C. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. wniosła M. C., zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 kpa, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres spraw nie ma żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie; - art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne założenie, że do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 31 maja 2004 r. koniecznie było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie; - art. 61 i 66 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mogą być stosowane wyłącznie do obiektów budowlanych, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego; - art 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie, że obowiązki związane z utrzymywaniem i użytkowaniem nieruchomości wspólnej zgodnie z zasadami prawa budowlanego, spoczywają na spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem skarżącej doszło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, ponieważ organ sam mógł dokonać niezbędnych ustaleń, a ponadto dokonywanie tych ustaleń nie ma w istocie żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Podkreśliła, że jak to wskazały organy obu instancji wady, będące przyczyną stanu obiektu dotyczą w istocie części wspólnych budynku przy [...] [...], nie zaś lokalu skarżącej, w którym objawiły się wyłącznie skutki tych wad. W ocenie skarżącej, nie ma znaczenia podstawa prawna nałożonych obowiązków (art. 51 czy 66 Prawa budowlanego), ponieważ gdyż w obu przypadkach adresat obowiązku wykonania określonych robót budowlanych będzie ten sam – z art. 51 Prawa budowlanego inwestor, czyli Spółdzielnia, zaś z art. 66 Prawa budowlanego właściciel budynku czyli również Spółdzielnia. Podkreśliła, że to właściciel budynku jest zobowiązany utrzymywać obiekt zgodnie z zasadami określonymi w art. 61 Prawa budowlanego i usunąć pojawiające się w częściach wspólnych wady budowlane, niezależnie od tego, kto zbudował dany lokal, tak więc z chwilą wykonania nadbudowy stanowiącej lokal nr [...] stał się on częścią składową budynku, którego obowiązek utrzymania w należytym stanie obciąża Spółdzielnie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z określoną w art. 15 kpa zasadą ogólną postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest dokonanie analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Należy przyjąć, za Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12 wskazał, że sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (LEX nr 1575600). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeczne wobec powyższego z art. 138 § 2 kpa jest wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Z art. 138 § 2 kpa wynika zatem, że jedyną i wyłączną podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie – art. 138 § 2 kpa - lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa, który umożliwia uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie organ II instancji dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem rodzaju zabranych dokumentów oraz wniosków z nich wynikających, a także wskazał jakie widzi braki w dokumentacji i na co one wpływają. Co prawda organ odwoławczy nie wskazał wprost, że w sprawie nie można było zastosować art. 136 kpa, ale dokonał tego w sposób pośredni wskazując na braki materiału dowodowego, czym w ocenie Sądu uzasadnił w jakim zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotycząca podstawy prawnej wydania decyzji kończącej postępowanie, uprawniała organ drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Powołany przepis służy usuwaniu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Art. 51 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale 5 zatytułowanym "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", a więc dotyczy bezpośrednio procesu budowlanego i ustalenia czy prace budowlane były prowadzone prawidłowo i zgodnie z prawem. Zatem art. 51 Prawa budowlanego dotyczy jeszcze trwającego procesu budowlanego, lub sytuacji, gdy po jego zakończeniu ujawnią się wady będące efektem sposobu prowadzenia prac budowlanych, w przeciwieństwie do art. 66 Prawa budowlanego, który zakłada, że prace budowlane były prowadzone prawidłowo, zatem wady które się pojawiły nie mogą być efektem samego procesu budowlanego, ale wynikają z nieprawidłowego sposobu utrzymywania i użytkowania budynku, np. brak prac konserwacyjnych. Oceniając stanowisko organu II instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kontekście zastosowanego art. 138 § 2 kpa, należy stwierdzić, że organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku ustawowego poprzez wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazał jakie przepisy powinny być zastosowane i wyjaśnił dlaczego. Organ wykazał, gdzie widzi braki w postępowaniu organu I instancji i dlaczego uważa, że jego ocena prawna sprawy jest błędna. Zaskarżona decyzja ma charakter formalny, nie rozstrzyga o istocie sprawy, gdyż nie przesądza, ani podmiotu, na który obowiązki mają być nałożone, ani jakie to mają być obowiązki i czy w ogóle jakieś obowiązki mają być nałożone, ponieważ na tym etapie sprawy takie orzeczenie byłoby przedwczesne. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.