VII SA/Wa 2182/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. o wznowieniu postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "E." z siedzibą w W. pozwolenia na roboty budowlane związane z wymianą wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, usytuowanym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. W. K. wystąpił o uchylenie powyższej decyzji podnosząc, że projekt budowlany nieprawidłowo przedstawia istniejącą w budynku instalację gazową - według projektu skrzynka z reduktorem łączącym instalację gazową z siecią dostarczającą gaz została umiejscowiona na zewnątrz budynku, podczas gdy w rzeczywistości znajduje się w piwnicy lokalu nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na roboty budowlane związane z wymianą wewnętrznej instalacji gazowej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż wzięto pod uwagę podniesiony we wniosku W. K. zarzut niezgodności inwentaryzacji instalacji gazowej uwidocznionej w projekcie ze stanem faktycznym. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. wyjaśnił, iż usytuowanie przyłącza gazowego przedstawiono w zatwierdzonym projekcie budowlanym zgodnie ze stanem faktycznym, natomiast na rzucie piwnic budynku błędnie naniesiono usytuowanie szafki z kurkiem głównym. Organ poinformował jednak, że błąd ten zostanie skorygowany przez projektanta w ramach nadzoru autorskiego. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, Prezydent W. stwierdził, iż pomyłka w projekcie nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję, a zatem w rozpatrywanej sprawie nie występują okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w niewystarczający sposób wyjaśniono kwestię błędu w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz nie ustosunkowano się do zarzutów wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydent W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane związane z wymianą wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, znajdującym się na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2005 r., z którego wynika, że podczas przeprowadzonej wizji kontrolnej w budynku przy ul. [...] w W. stwierdzono, iż zamontowane skrzynki gazowe nie powodują pogorszenia warunków użytkowych budynku, ani nie naruszają jego konstrukcji i stanu technicznego. Organ wyjaśnił również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wymiany wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku. Prezydent W. dodał, iż inwestor złożył w dniu [...] stycznia 2006 r. projekt budowlany z poprawkami naniesionymi przez projektanta w ramach nadzoru autorskiego, posiadający opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...] stycznia 2006 r. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności organ pierwszej instancji ocenił błędy w inwentaryzacji jako nieistotne, a ponadto stwierdził, że W. K. nie jest stroną we wznowionym postępowaniu, natomiast decyzję otrzymał jedynie w związku ze wznowieniem postępowania, które nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w oparciu o informację o nowych okolicznościach faktycznych sprawy. Odwołanie od tej decyzji złożył W. K., który zarzucił organowi pierwszej instancji niezbadanie wskazanych przez niego okoliczności dotyczących naruszenia warunków technicznych przy realizacji wymiany instalacji gazowej wewnętrznej oraz zwrócił się o przywrócenie budynku do stanu, jaki istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zarzuty podnoszone przez W. K. nie mogły zostać uwzględnione, gdyż odnosiły się do okoliczności powstałych po wydaniu decyzji ostatecznej, natomiast warunkiem wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., będącej podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, jest istnienie nowych okoliczności faktycznych w dniu wydania decyzji. Wojewoda [...] wskazał, że kwestie związane z pracami budowlanymi wykonywanymi na podstawie pozwolenia na budowę oraz dotyczące przywrócenia stanu sprzed rozpoczęcia robót budowlanych należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Dodał, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do ustalania i wskazywania inwestorowi sposobu wykonania wymiany wewnętrznej instalacji gazowej, ponieważ zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organ ma obowiązek sprawdzić jedynie zgodność projektu z przepisami prawa. Organ odwoławczy zauważył, że z projektu budowlanego wynika, iż zakres robót obejmuje wymianę instalacji gazowej wewnętrznej, polegającą na zastąpieniu starych kolektorów reduktorów nowymi, natomiast istniejąca szafka gazowa z kurkiem gazu oraz kolektorem reduktorów nie była objęta planowaną budową. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, zgodnie z którym nieprawidłowe umiejscowienie w projekcie skrzynki z reduktorem powinno skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż kwestionowana decyzja nie zatwierdzała nowego położenia szafki gazowej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. K., zarzucając naruszenie art. 7, 9, 10 § 1 oraz art. 35 k.p.a. Skarżący stwierdził, że nie podjęto starań niezbędnych do wyjaśnienia, czy zaprojektowanie instalacji gazowej zapewnia spełnienie warunku § 162 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), zgodnie z którym urządzenia redukcyjne mogą być instalowane wyłącznie na zewnątrz budynku. W ocenie skarżącego, nie ustalono również, czy zaprojektowanie miejsca dla ulokowania gazomierzy spełnia warunki określone w § 68 cytowanego rozporządzenia, a także czy w projekcie i jego realizacji spełniono wymagania § 164 ust. 1 w/w rozporządzenia, a w przypadku odstępstw uregulowanych w § 164 ust. 2, czy istnieje istotna przyczyna odstępstwa. W. K. wskazał, iż organ odwoławczy nie wyegzekwował od organu ponownie rozpoznającego sprawę wyjaśnienia kwestii błędu w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który polegał na nieprawidłowym przedstawieniu miejsca ulokowania reduktorów. Ponadto, zarzucił organowi wydanie rozstrzygnięcia po ponad pięciu miesiącach od złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane, wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły w niniejszej sprawie. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane, polegające na wymianie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W. Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., dlatego w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ ma obowiązek ustalić, czy pochodzi on od strony, a zatem czy merytoryczne rozpatrzenie wniosku jest dopuszczalne. Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wznowienia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie - stanowi, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyłącznie przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają legitymację procesową strony, dlatego podmiot zgłaszający żądanie wszczęcia postępowania powinien ów interes wykazać (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1610/97). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną podmiotu. Jeżeli akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej podmiotu, wówczas nie można mówić o istnieniu interesu prawnego, a więc o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a zatem sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). W niniejszej sprawie istotna wada postępowania administracyjnego zaistniała już na etapie wydania przez Prezydenta W. postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na roboty budowlane. Wniosek W. K. z dnia [...] stycznia 2005 r. został potraktowany przez Prezydenta W. jako pochodzący od strony (mogący zainicjować postępowanie wznowieniowe), podczas gdy obowiązkiem organu było zbadanie wniosku pod względem formalnym, a zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy wnioskodawca posiada przymiot strony. Skarżący nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta. W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na roboty budowlane, gdyż inwestorem była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." z siedzibą w W., reprezentowana przez Zarząd. Aby złożony przez skarżącego wniosek mógł zainicjować wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, należało wykazać, że wnioskodawca posiada w przedmiotowej sprawie zindywidualizowany interes prawny, wywodzony z przepisu prawa materialnego. Wobec braku ustaleń w tym zakresie, niedopuszczalnym było wznowienie przez organ postępowania administracyjnego oraz wydanie rozstrzygnięcia odnoszącego się do istoty sprawy. Ponadto, należy uznać za nieprawidłową argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, który stwierdził, że W. K. nie jest stroną we wznowionym postępowaniu administracyjnym, a decyzję otrzymał jedynie w związku ze wznowieniem postępowania - przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości doręczania decyzji osobom nie posiadającym przymiotu strony "w związku z postępowaniem". Dopuszczenie przez organ administracji publicznej danej osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej strony tego postępowania, ponieważ decyduje o tym okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 511/00). Ewentualne ustalenie przez organ właściwy do wznowienia postępowania, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony powinno więc skutkować wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jak również postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zostały uchylone przez Sąd wyłącznie z przyczyn formalnych, ze względu na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie jest zasadne odniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze, dotyczących istoty sprawy. Bez wpływu na orzeczenie Sądu pozostaje również zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Organy obu instancji nie dopełniły obowiązków, wynikających z art. 7, 77 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku W. K. z dnia [...] stycznia 2005 r. organ powinien ustalić, czy skarżący posiada legitymację do jego złożenia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.