VII SA/Wa 2192/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...], gm. [...]. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy o wymiarach ok. 5,4 m x ok. 7,15 m i wysokości w kalenicy ok. 3,4 m, a przy okapie ok. 2,3, o dachu dwuspadowym z blachy falistej, wykorzystywany do przechowywania narzędzi. Według oświadczenia H. R. budynek wybudowano w 1962r., a około 3 lata po uszkodzeniu został uzupełniony konstrukcją drewnianą. Stwierdzono, że stan techniczny budynku oraz fundamentów jest dostateczny. Do akt dołączono część dokumentacji zgromadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], I Wydział Cywilny, w sprawie sygn. akt: [...], m.in. opinię w celu wyceny gospodarstwa rolnego z zabudowaniami biegłego sądowego mgr inż. A. Ś. W opinii stwierdzono: "Garaż wykonany w 1976r. z blachy płaskiej mocowanej na konstrukcji drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą. Posadzka betonowa; wrota z blachy płaskiej. Stan techniczny garażu zły, blacha silnie skorodowana. Powierzchnia zabudowy 7,30 m x 5,60 m = 40,90 m2. Biorąc pod uwagę powyższe jako wiarygodną uznano datę budowy rok 1976. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas oględzin 12 kwietnia 2016r. potwierdza, że wymieniono pokrycie dachu, część blachy oraz częściowo okładzinę blaszaną zamieniono na drewnianą. Inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę, a zatem powstał on w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto ma taką samą powierzchnię zabudowy, a zatem nie został rozbudowany. Organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane z uwagi na treść art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy, zgodnie z którym art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (tak jak to miało miejsce w omawianej sprawie, roboty budowlane wykonane w 2013r. nie polegały na budowie obiektu). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej organ powołał art. 37 ust. 1-2 Prawa budowlanego z 1974r. i podkreślił, iż orzeczenie rozbiórki na tej podstawie może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek: obiekt musi znajdować się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę danego typu bądź też powoduje zagrożenie dla osób i mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W braku tych przesłanek stosownie do art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. organ nadzoru budowlanego wydaje pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania. W ocenie [...] WINB nie zaistniały ww. przesłanki. Działka nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się na obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, co wyłącza możliwość rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Rozbiórka obiektu nie jest też konieczna z uwagi na stwierdzenie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, ponieważ przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w dostatecznym stanie technicznym, co potwierdza protokół oględzin z 12 kwietnia 2016 r. oraz dokumentacja zdjęciowa. Zdaniem organu II instancji brak jest też podstaw do przyjęcia, ze zachodzą "inne ważne przyczyny" uzasadniające rozbiórkę, o których mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Tym samym zasadne było wydanie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ uznał, że są one niezasadne. Podkreślił, że na stanowiskach inspektorów zatrudnione są osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i wiedzę techniczną. Protokół sporządzony przez ww. osoby jako dokument urzędowy korzysta ze zwiększonej mocy dowodowej ( art. 76 kpa) i jego kwestionowanie bez przytoczenia wiarygodnych dowodów obalających ustalenia jest pozbawione racji. Natomiast sprawy związane z roszczeniami cywilnymi pozostając poza właściwością organów administracyjnych. Skargę na opisaną decyzję złożyła D. K. i wnosząc o jej uchylenie wskazała, że została ona wydana rażąco sprzecznie z prawem, dokumentami i zeznaniem K. R. oraz stanem faktycznym. Organ powiatowy pominął całkowicie opinię biegłej z 14 marca 2008r. w aktach od k. 31-34 z akt [...], która podała: garaż blaszany nr [...], szopa drewniana nr [...], zgodnie z dołączoną mapą. Budowle te w zasadzie nadają się do rozbiórki. Dalej skarżąca podniosła, że garaż został przebudowany i uznany za budynek gospodarczy do przechowywania narzędzi. Jest to samowola budowlana. PINB w [...] wydał decyzję nr [...] "na użytkowanie garażu blaszanego, zmieniając jako budynek gospodarczy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a., uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć - stosownie do powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy ustalono, że do samowoli budowlanej doszło pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., budynek został bowiem wzniesiony w 1976r. Z tej przyczyny przyjęto, że zaistniały podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 42 ww. ustawy, bowiem nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej jest w świetle ustawy Prawo budowlane z 1974 r. możliwa o ile organ wykluczy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przewidziane w art. 37 ustawy. W ocenie Sądu, organy orzekając w trybie art. 42 ww. ustawy, z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., zaniechały wnikliwego zbadania wszystkich przesłanek wymienionych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem, że nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy - na badanym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, jak i ze względu na obecny stan techniczny obiekt nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - to nie zweryfikowano inwestycji w świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. tj, czy nie zachodzą inne ważne przyczyny uzasadniające rozbiórkę. W zakresie tej przesłanki organ odwoławczy wskazał jedynie, że "Brak jest również podstaw do przyjęcia, że zachodzą "inne ważne przyczyny" uzasadniające rozbiórkę w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska. Jest to o tyle istotne, że już w odwołaniu skarżąca podnosiła, że K. R. nie posiada żadnych praw do nieruchomości rolnej i budynków na spornej działce. Na powyższe D. K. zwróciła także uwagę w piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2017r. skierowanym do Sądu. Na rozprawie przed tutejszym Sądem również oświadczyła, że sprawa o zniesienie współwłasności działki nr ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] toczy się od 22 lat i do tej pory nie została zakończona. W aktach sprawy znajduje się kserokopia opinii w sprawie J. O. o zniesienie współwłasności opracowana na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] w [...] Wydziale Cywilnym w sprawie sygn. akt [...]. Na str. 2 opinii wymieniono aktualne udziały we współwłasności gospodarstwa rolnego obejmujące grunt, budynki i budowle – J. O. 48/64 części, H. R. 15/64 części i A. A. 1/64 części. W aktach znajduje się również kserokopia opinii uzupełniającej opracowana przez biegłego sądowego na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] w sprawie sygn. akt [...] o zniesienie współwłasności z wniosku skarżącej i M. B. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1989 r. (sygn. IV SA 1181/88, LexPolonica nr 299403), zgodnie z którym rozpoczęcie budowy na takiej nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane) należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące również skutki określone w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obligujących organy administracji państwowej do zastosowania art. 37 tego prawa. Własność należy bowiem do wartości szczególnie chronionych prawem, tak w przepisach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 21 ust. 1 i 2), w przepisach prawa cywilnego, jak i w przepisach prawa budowlanego i to pod rządem wszystkich ustaw, w tym również ustawy z 1974 r. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane chronią bowiem prawo własności, dopuszczając możliwość zabudowy określonej nieruchomości jedynie w przypadku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością Przepis § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (D. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowi zaś, iż do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Z przytoczonych regulacji wynika, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. sprowadza się do uniemożliwienia sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy samowoli w sytuacji lepszej, niż sytuacja inwestora działającego zgodnie z przepisami prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, LEX nr 43338). Zaniechanie badania przez organy tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby do wydania decyzji, której legalność - w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Co z kolei powodowałoby niepewność obywateli, co do stanu prawnego obiektów budowlanych. Co więcej, takie działanie mogłoby prowadzić do wydania przez sąd cywilny - na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu, w tym ustalenie inwestora - sprawcy opisanej samowoli budowlanej bądź jego następców prawnych, a w dalszej kolejności podmioty wymienione art. 52 Prawa budowlanego, jeżeli według ustaleń organu inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero dokonanie takich ustaleń da podstawy do podjęcia decyzji o możliwości rozbiórki przedmiotowego obiektu, bądź jego legalizacji w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).