VII SA/Wa 2194/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę płyty do składowania obornika I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] stwierdzającej, że A. O. prowadząc roboty budowlane przy budowie płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę na działkach nr ew. [...] i [...] położonych we wsi S. gmina L. nie dokonał samowoli budowlanej oraz odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę płyty do składowania obornika oraz szczelnego obornika na gnojówkę wybudowanych przez A. O. na działkach nr ew. [...] i [...] położonych we wsi S. gmina L., uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że A. O. prowadząc roboty budowlane przy budowie płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę wybudowanych przez A. O. na działkach nr ew. [...] i [...] położonych we wsi S. gmina L. nie dokonał samowoli budowlanej oraz odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektów. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] Starosta W. przesłał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. pismo J. S. dotyczące zgłoszenia budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę o pojemności 25 m3 na działce o nr ewid. [...] w miejscowości S., gm. L. w celu sprawdzenia, zgodnie z właściwością, legalności i zgodności ze zgłoszeniem przedmiotowej inwestycji. W związku z tym w dniu 4 września 2005 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę ze zgłoszeniem z dnia [...] znak: [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 17 listopada 2005 r. na działkach o nr ewid. [...] i [...] we wsi S. ustalono, że na wymienionych działkach istnieje płyta gnojowa ze zbiornikiem na gnojówkę o łącznej powierzchni zabudowy 14,00 x 5,90 m. Powierzchnia składowa oddzielona jest murkiem betonowym o grubości 25 cm o wymiarach 5,40 x 12,90 m. Z protokołu wynika, że wymiary wykonanej płyty gnojowej ze zbiornikiem na gnojówkę są zgodne z projektem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do zgłoszenia, zmieniono nieznacznie usytuowanie płyty od istniejącego budynku inwentarskiego (w projekcie określono odległość 1,00 m, natomiast wykonano w odległości 1,50 m). Dokonano również dodatkowych pomiarów usytuowania płyty, które nieoznaczone zostały w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do zgłoszenia, a z których wynika, że odległość murku odgradzającego powierzchnię składową płyty do budynku mieszkalnego wynosi 25,62 m, od otworu wentylacyjnego zbiornika gnojówki - 25,22 m, a od studni kopanej - 15,00 m. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że A. O. prowadząc roboty przy budowie płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych we wsi S., gm. L. nie dokonał istotnych odstępstw od ustaleń zawartych w zgłoszeniu oraz udzielonej zgody przez Starostwo Powiatowe w W. pismem [...] z dnia [...]. Decyzja ta została – w wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. – uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] nr [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wezwał J. S. do jednoznacznego sprecyzowania wniosku o wszczęcie postępowania, w wyniku czego strona wniosła o uznanie przedmiotowej budowli za niezgodną z prawem i wydanie decyzji o rozbiórce. Po sprecyzowaniu przez J. S. zgłoszonego żądania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził, że A. O. prowadząc roboty budowlane przy budowie płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę na działkach nr ew. [...] i [...] położonych we wsi S., gm. L. nie dokonał samowoli budowlanej oraz odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę wybudowanych przez A. O. na działkach nr ew. [...] i [...] położonych we wsi S., gm. L. Rozpatrując odwołanie J. S. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporna płyta gnojowa wraz ze zbiornikiem na gnojowicę wybudowana została co prawda z przesunięciem 0,50 m od istniejącej obory murowanej, jednakże nie stanowi to istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, natomiast pozostałe parametry są zgodne z tymi, które zostały naniesione na załączonej do zgłoszenia mapie dla celów projektowych, dlatego też nie można stwierdzić, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto organ stwierdził, że podana na zgłoszeniu powierzchnia zabudowy 70,00 m oraz 72,00 m wpisane na załączniku do zgłoszenia odnoszą się do powierzchni składowej płyty, gdyż z parametrów podanych na mapie projektowej wynika, iż przedmiotowa płyta winna mieć powierzchnię 84 m2 (6,00 m x 14,00 m). Za zasadne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał twierdzenie organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie będzie miało zastosowanie Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), zgodnie z którym zbiorniki na płynne odchody zwierzęce oraz płyty gnojowe powinny być zlokalizowane w odległości co najmniej 30 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Zgodnie bowiem ze zgłoszeniem, które zostało przyjęte przez Starostwo Powiatowe przedmiotowa płyta została wybudowana również na działce nr ew. [...] , która nie stanowi działki sąsiedniej w stosunku do której zastosowanie mają przepisy cytowanego rozporządzenia. Organ podniósł, że wprawdzie nie ulega wątpliwości, iż inwestor naruszył w trakcie procesu budowlanego prawo własności J. S., jednakże organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji w rozstrzyganiu sporów własnościowych, a roszczenia wynikające z naruszenia prawa własności mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze względu na istniejące zgłoszenie A. O. z dnia [...] i pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...] sporny obiekt należy uznać za wybudowany legalnie, a w konsekwencji niewłaściwym byłoby nakazanie inwestorowi jego rozbiórki. Jednocześnie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylił decyzję orzekając co do istoty ze względu na zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. niewłaściwego przepisu tj. art. 104 kpa, który nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej, natomiast organ powinien rozpatrzyć sprawę zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku strony skarżącej. Cytowana wyżej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. S. W skardze J. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż narusza jej interes prawny, jako jedynej właścicielki działki, na której powstała budowla w postaci płyty pod obornik, wybudowanej przez sąsiada A. O. na podstawie zgłoszenia i braku sprzeciwu Starosty W. Skarżąca podkreśliła fakt, że zgłoszenie i oświadczenie o prawie do dysponowania terenem do celów budowlanych złożone w Starostwie Powiatowym w W. pod rygorem odpowiedzialności karnej było oświadczeniem fałszywym. Zwróciła uwagę na toczące się postępowanie karne w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa m. in. płyt do składowania obornika. Należy podkreślić, że jakkolwiek procedura zgłoszeniowa ma charakter uproszczony w porównaniu z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę to jednak, aby uznać realizację inwestycji za dopuszczalną dokonane zgłoszenie musi być skuteczne tzn. powinno odpowiadać wszystkim wymogom ustawowym. Jednym z podstawowych dokumentów, które należy w każdym przypadku dołączyć do zgłoszenia jest oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno stanowić potwierdzenie rzeczywistego stanu prawnego, natomiast organ dysponuje możliwością dokładniejszego zbadania tego stanu w sytuacji, gdy analiza akt sprawy wzbudza jakiekolwiek wątpliwości. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej może dokonywać dodatkowych ustaleń w zakresie posiadanego prawa do nieruchomości przez inwestora w tym uzupełniać materiał dowodowy o dodatkowe dokumenty w postaci aktów notarialnych, umów itp. Ustalenie przez organ braku u inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi bezwzględną przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że wspomniane zasady powinny mieć zastosowanie także do postępowania zgłoszeniowego, w którym brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien skutkować sprzeciwem organu. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Podnieść przede wszystkim należy, że możliwość realizacji inwestycji uzależniona jest od dokonania zgłoszenia skutecznego, odpowiadającego wszystkim wymogom ustawowym, w tym także w zakresie dysponowania odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości. W ocenie Sądu przystąpienie do robót budowlanych z ominięciem wspomnianej procedury i niezachowaniem wszystkich jej elementów powoduje powstanie sytuacji zbliżonej do samowoli budowlanej, w której inwestor nie posiada uprawnienia do prowadzenia tych robót. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż bezspornie A. O. nie dysponował tytułem prawnym umożliwiającym wybudowanie płyty do składowania obornika na działce o nr ew. [...], co stwierdził także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Działka ta stanowi własność Skarżącej J. S., która nie wyraziła zgody na realizację wspomnianej inwestycji. W konsekwencji należy uznać, że również zgłoszenie budowy płyty gnojowej wraz ze zbiornikiem na gnojowice na działce nr [...] i [...] z dnia [...] nie odpowiadało przepisom prawa i jako takie nie było skuteczne. Ponadto należy zwrócić uwagę, że inwestor nie zachował wymogu określonego w cytowanym wyżej przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zakresie odpowiedniego czasu przystąpienia do realizacji inwestycji. Z treści zgłoszenia złożonego do organu w dniu 14 września 2004 r. wynika bowiem, że inwestor zamierzał rozpocząć budowę po miesiącu październiku 2004 r. Tymczasem z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku o dotację do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] wynika, że datę rozpoczęcia zadania określono na dzień 27 września 2004 r. W konsekwencji należy zauważyć, że A. O. rozpoczął realizację budowy płyty przed upływem ustawowego okresu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, albowiem przedmiotowe zgłoszenie zostało doręczone organowi w dniu 14 września 2004 r. (data prezentaty organu), a zatem organ mógł zgłosić sprzeciw do dnia 14 października 2004 r. (czwartek) włącznie. Oceny tej nie zmienia również fakt otrzymania przez inwestora pisma Starosty W. zawierającego "zgodę" na inwestycję, gdyż procedura zgłoszeniowa nie przewiduje żadnego aktu lub czynności, będących odpowiednikiem decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W rezultacie nawet po przekazaniu tego rodzaju pisma inwestorowi organ nadal dysponuje uprawnieniem do zgłoszenia sprzeciwu, zaś obowiązkiem inwestora jest wyczekanie co najmniej 30-dniowego ustawowego okresu na ewentualny sprzeciw organu. Zdaniem Sądu rozpoczęcie realizacji inwestycji przed upływem ustawowego okresu 30 dni wywołuje skutek tożsamy z prowadzeniem robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i tak powinno być traktowane przez organy nadzoru budowlanego. Za całkowicie niezasadny Sąd uznał pogląd wyrażony zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. dotyczący możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z § 6 ust. 4 pkt 1 tego aktu wykonawczego wynika, że odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 30 m.. Bez wątpienia celem prawodawcy była taka reglamentacja prawna warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać usytuowanie budowli rolniczych, aby chronić interes prawny osób trzecich przed niekorzystnym wpływem tego rodzaju budowli. Przepis ten wprawdzie stanowi literalnie o odległości od działki sąsiedniej, jednakże nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że odległość ta musi być także zachowana w sytuacjach analogicznych do objętych kontrolą Sądu w granicach niniejszej skargi, tj. gdy inwestor realizuje budowlę na działce, do której nie ma tytułu prawnego. Innymi słowy – skoro cytowany przepis § 6 ust. 4 pkt 1 powinien chronić uzasadnione interesy osób na działkach sąsiednich, to tym bardziej powinien gwarantować ochronę osób, na których działkach pozaprawnie powstaje tego typu inwestycja. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do absurdu polegającego na tym, że osoba, która naruszając prawo własności buduje płytę do składowania obornika na działce sąsiedniej nie musi przestrzegać norm odległościowych i korzysta z większej ochrony prawnej, niż inwestor, który realizuje tego typu inwestycję na swojej nieruchomości ale z przekroczeniem minimalnej odległości określonej w § 6 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Dlatego Sąd uznał, że A. O. naruszył także ten przepis rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Reasumując w ocenie Sądu A. O. nie dokonał skutecznego, wymaganego prawem zgłoszenia płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę na działce o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi S. gmina L., a dodatkowo przystąpił do robót budowlanych przed upływem 30 dni przewidzianych prawem na dokonanie przez organ sprzeciwu, czym naruszył art. 30 ust 5 Prawa budowlanego. Ponadto bez wątpienia zrealizowana inwestycja powstała z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać odległości płyt gnojowych od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi – w tym przypadku domu Skarżącej J. S. Wszystkie te względy przemawiają – wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego – za uznaniem powstałej inwestycji za samowolę budowlaną z wszelkimi tego konsekwencjami dotyczącymi braku możliwości jej legalizacji. Prowadząc na nowo postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. powinien mieć na uwadze ocenę prawną i wytyczne zawarte w tym wyroku i zastosować odpowiednie środki przewidziane w Prawie budowlanym w odniesieniu do powstałej samowoli budowlanej, mając na uwadze treść żądania Skarżącej J. S. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.