VII SA/Wa 2194/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012r. na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi wewnętrznej, stanowiącej ulicę Z. w W. - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w dniu [...] października 2011r. dokonane zostały czynności kontrolne, z których wynika, że na działce nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiącej drogę wewnętrzną osiedlową, długości ok. 260 m i szerokości 6,0 m, prowadzone są prace przy utwardzeniu nawierzchni kostką brukową na podbudowie tłuczniowej i cementowo-piaskowej. Na wykonanie powyższych robót zostało dokonane w dniu [...] października 2011r. zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2011r. zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ podał, że z analizy zebranych akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006r. o pozwoleniu na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 20 szamb szczelnych na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., przeniesionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007r. zatwierdzony został projekt budowlany zagospodarowania terenu osiedla domów jednorodzinnych "[...]". W opisie technicznym widnieją zapisy, iż budynki usytuowane będą po obu stronach projektowanej wzdłuż całej długości działek pieszo- jezdnej drogi dojazdowej. Instalacje zasilające budynki mieszkalne prowadzone będą pod utwardzoną nawierzchnią drogi (...) do budynków zapewniono drogę pożarową, która jest utwardzona i umożliwia przejazd bez zawracania. W ocenie organu I instancji wykonanie robót budowlanych przy utwardzeniu drogi, stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], uwzględniał zatwierdzony projekt budowlany i nie można uznać, że zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto organ wskazał, iż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie została zakończona, część obiektów uzyskała pozwolenie na ich użytkowanie zatem utwardzenie przedmiotowej drogi było zasadne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania I. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji, wskazując, że umorzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. było uzasadnione, gdyż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto odwołująca w treści uzasadnienia odwołania nie przedstawiła żadnych argumentów, czy zastrzeżeń co do zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. wniosła I. P., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ l i II instancji nie zbadał wnikliwie sprawy. Pozwolenie na budowę [...] z dnia [...] lipca 2006r. nie obejmuje swoim zakresem całej drogi ul. Z., działki nr [...] obr. [...]. Droga (działka nr [...]) obsługuje działki powstałe po podziale działek [...],[...],[...]. Na działki [...],[...],[...] pierwotnie wydane zostały trzy decyzje o pozwoleniu na budowę, decyzja nr [...], która obejmuje część działki [...] i [...], i której adresatem jest skarżąca. Na część działki [...] została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. jej adresatem jest FHU "[...]" L. K. Na część działki nr [...] i na działkę nr [...] została wydana decyzja, której adresatem jest również ww. firma. Skarżąca podała, że inwestor zakończył budowę domów w grudniu 2010r. i dokonał zgłoszenia zakończenia budowy również w grudniu 2010r. Nie jest więc możliwe, aby po zakończeniu procesu budowlanego kontynuować budowę zgodnie z prawem na podstawie dokumentów które już wygasły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Podkreślono, że Sąd I instancji we wstępnej części uzasadnienia opisał stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji, w pełni podzielony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r., jednak nie wypowiedział się co do prawidłowości tych ustaleń, ani ich oceny dokonanej przez organ. Nad to Sąd nie odniósł się w ogóle do kwestii dokonanego w sprawie zgłoszenia z dnia [...] października 2011r., o którym mówi organ w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu Sądu I instancji jako niezbędne powinno znaleźć się wskazanie, które ustalenia organu sąd przyjął, a które nie, a jeżeli żadnych nie przyjął powinien to wprost wyrazić. Zajęcie stanowiska, wyeksponowanie go, co do stanu faktycznego przyjętego przez sąd jest niezbędne także wtedy, gdy sąd uchyla zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną ( postanowienie ) z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( postanowienia ). W dalszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy przede wszystkim wskazać należy, iż nie zaszły tego rodzaju zmiany prawa ani stanu faktycznego, które uzasadniały by odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r. Wypełniając zatem wskazania Sądu II instancji należy przede wszystkim odnieść się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Przypomnieć zatem trzeba, że organy uznały, iż utwardzenie przedmiotowej drogi objęte było decyzjami o pozwoleniu na budowę Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006r. o pozwoleniu na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 20 szamb szczelnych na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., przeniesionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007r. Wniosek ten wywodzą z faktu, iż w opisie technicznym widnieją zapisy, iż budynki usytuowane będą po obu stronach projektowanej wzdłuż całej długości działek pieszo- jezdnej drogi dojazdowej. Instalacje zasilające budynki mieszkalne prowadzone będą pod utwardzoną nawierzchnią drogi (...) do budynków zapewniono drogę pożarową, która jest utwardzona i umożliwia przejazd bez zawracania. W ocenie Sądu I instancji takie zapisy nie przesądzają o tym, że powołane wyżej pozwolenie na budowę obejmowało również utwardzenie przedmiotowej drogi. Rozstrzygnąć tę kwestię można jedynie analizując zapisy projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Podkreślić zatem należy, iż o tym czy przedmiotowe utwardzenie drogi, jako element układu komunikacyjnego, zostało objęte pozwoleniem na budowę decyduje zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu. Potwierdzenie tej okoliczności w połączeniu z powoływanymi zapisami w opisie technicznym pozwolą na uznanie, iż utwardzenie przedmiotowej działki stanowi element zatwierdzonego projektu. Należało by wówczas uznać, że wykonywanie robót budowlanych w ramach udzielonego pozwolenia na budowę uzasadnia umorzenie postępowania nadzorczego wszczętego w tej sprawie. Jednocześnie dokonywanie w takiej sytuacji zgłoszenia trzeba by uznać za zbędne. Jeżeli jednak utwardzenie przedmiotowej drogi nie było objęte udzielonym pozwoleniem na budowę należało by ocenić skuteczność dokonanego w dniu [...] października 2011r. W kontekście tej okoliczności wskazać należy, że umorzenie postępowania w przedmiocie sprzeciwu jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, poza tym organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od wniesionego sprzeciwu dotyczącego zamiaru wykonywania robót budowlanych związanych z utwardzeniem drogi wskazał, iż co do zasady wniesienie sprzeciwu było uzasadnione ale sama decyzja z przyczyn formalnych wadliwa. Poza tym pokreślenia wymaga to, ze umorzenie postępowania w przedmiocie sprzeciwu nie oznacza zalegalizowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Po pierwsze należy ustalić w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, czy dokonane zgłoszenie odpowiada warunkom określonym w art. 30 Prawa budowlanego a po drugie, w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze zagadnienie, ocenić, czy wykonywane roboty odpowiadają zakresowi dokonanego zgłoszenia. Jednocześnie należy wskazać, że wyłączną podstawą umorzenia postępowania przez organy nadzoru było uznanie, że kontrolowane roboty budowlane stanowiły realizację udzielonego pozwolenia na budowę. W żadnym zaś stopniu nie oceniały wskazanego wyżej zgłoszenia. W tej sytuacji jako niepełną i nie odpowiadającą zasadom określonym w art. 7, 77 i 107 k.p.a. należało uznać decyzję organu odwoławczego. Na koniec należy wskazać, że z powodu zaginięcia akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd mógł orzekać wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy, który udało się zgromadzić a więc przede wszystkim wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzje o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., decyzje o warunkach zabudowy nr [...] i [...], decyzję Wojewody [...] nr [...], decyzje Prezydenta [...] nr [...]. Z tego względu uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 106 p.p.s.a. w celu oceny prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego było niemożliwe, natomiast częściowe odtworzenie dokumentacji przez organ odwoławczy może pozwolić na ocenę podniesionych wyżej okoliczności i podjęcie merytorycznej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.