VII SA/Wa 2195/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skarg J. B., A. D., K. P., J. Z. oraz Spółdzielni [...] z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 50 w zw. z art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzją z 28 czerwca 2024 r. znak: KO – 1382/4102/64/23 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] października 2023 r. nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na budowie zespołu urządzeń telefonii komórkowej operatora [...] o nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na części działki nr ewid. [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że wniosek inwestora został złożony 27 lipca 2022 r., co oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym już po nowelizacji ustawy z 3 stycznia 2022 r. Nie znajdą natomiast zastosowania uregulowania zmienione ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowa sprawa została wszczęta i nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej. To zaś powoduje, że wniosek Spółki podlega rozpoznaniu z uwzględnieniem dotychczasowego brzmienia art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z września 2023 r. Następnie Kolegium wskazało, że decyzją z [...] lipca 2023 r. SKO w O. orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] października 2022 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanej na wstępie inwestycji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku sprzeciwu inwestora wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/23 sprzeciw Spółki został oddalony. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustalił, że inwestycja zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaliczana jest do katalogu celów publicznych jako inwestycja zapewniająca "łączność publiczną i sygnalizację". Znaczenie lokalne inwestycji oznacza, że jest ona skierowana i dostępna do użytku powszechnego o kręgu lokalnym lub ponadlokalnym. Cel publiczny stacji bazowych wynika przede wszystkim z podstawowej funkcji jakie realizują, a więc zapewnienia łączności publicznej, w tym dostępu do tak podstawowych usług jak: łączność głosowa, dostęp do internetu, czy możliwość realizacji połączeń na numery alarmowe. Organ wyjaśnił, że inwestycja planowana jest na terenie wyłączonym z użytkowania rolniczego, nie przylegającym do pasa drogowego drogi publicznej, w związku z czym projekt decyzji nie podlega uzgodnieniom wynikającym z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ określił rodzaj zabudowy jako obiekty infrastruktury technicznej, funkcję zabudowy - antenowa konstrukcja wsporcza typu Stubtower 12,0, 6 anten sektorowych, 3 anteny radiolinii, urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo- odbiorcze, odciągi, ruszt stalowy, wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja kablowa. Organ ustalił również warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z przeprowadzonej analizy, według których lokalizacja projektowanej inwestycji w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji to teren o powierzchni 42 m2, wysokość maksymalna konstrukcji antenowej wraz z budynkiem to 28,7 m n.p.t. Organ zamieścił w decyzji również tabele przedstawiające konfigurację anten sektorowych oraz konfigurację radiolinii. W decyzji zawarto także warunki dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, którego realizacja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z dokumentacji znajdujący się w aktach sprawy wynika, że brak jest konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji ustalono również warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, warunki wynikające z przepisów odrębnych, jak i ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, a także w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W ocenie Kolegium, objęta wnioskiem inwestycja służy zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, co wypełnia normę definicji łączności publicznej, która jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, która ma znaczenie dla społeczności lokalnej (gminnej). Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mających zastosowanie w sprawie i stwierdziło, że zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmowna decyzja musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o ocenę projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny. Decyzja lokalizacyjna nie stanowi aktu naruszającego prawo własności. Nie mogą zatem w ocenie Kolegium odnieść skutku zarzuty podnoszone przez odwołujących się, którzy nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję i nie zgadzają się z decyzją organu I instancji. Decyzja ta nie jest bowiem rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, nie stanowi również podstawy do wejścia na teren nieruchomości. Jest to swego rodzaju informacja o tym, czy dla tego obszaru obowiązują takie uregulowania prawne, które uniemożliwiają posadowienie tam planowanej inwestycji. Organ administracji publicznej ocenia legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną. Kolegium stwierdziło, że wniosek P. sp. z o.o. spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 upzp. Do wniosku załączona została mapa w skali 1:1000, na której zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem, tj. część działki nr ewid. [...], a także obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Wniosek zawiera wystarczającą, dostosowaną do przedsięwzięcia charakterystykę inwestycji, która określa, że projektowana inwestycja zostanie zamontowana na dachu budynku przy ulicy [...] w C., a w jej skład będzie wchodziła antenowa konstrukcja wsporcza typu Subtower 12.0 o wysokości maksymalnej 28, 70 m n.p.t. (łącznie z budynkiem), a także 6 anten sektorowych o mocy od 46,021 dBm do 50,000 dBm, a także 3 anteny radiolinii oraz urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo- odbiorcze, odciągi, ruszt stalowy, wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja kablowa. Szczegółową charakterystykę inwestycji zawiera załączona do wniosku "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych", przygotowana przez K. S. i mgr inż. P. G. z L. Z wniosków zawartych w tym dokumencie wynika, że na podstawie przeprowadzonych obliczeń obszarów gęstości mocy S i otoczenia rozpatrywanych źródeł pola można stwierdzić, że zapewniony będzie jak najlepszy stan środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności. Ze względu na rodzaj przedsięwzięcie nie zostało określone zapotrzebowanie na wodę, sposób odprowadzania ścieków i unieszkodliwiana odpadów. Natomiast warunki zaopatrzenia w energię elektryczną zostały określone w wydanych przez Energa Operator warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z 27 czerwca 2022 r. We wniosku opisano także wpływ inwestycji na środowisko. Z danych tych wynika, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, w szczególności nie zostaną także naruszone dopuszczalne parametry pól elektromagnetycznych. Przeprowadzona przez inwestora analiza przestrzennego rozmieszczenia instalacji antenowej w stosunku do istniejących miejsc dostępnych dla ludności wykazała, że instalacja nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 upzp w sprawie wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z analizy tej wynika, że planowana inwestycja została zlokalizowana na części działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w C., o powierzchni około 42m2. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na terenie objętym inwestycją znajdują się 2 budynki mieszkalne wielorodzinne (zblokowane ze sobą), plac zabaw i komunikacja wewnętrzna (chodniki) oraz zieleń urządzona. Inwestycja planowana jest na terenie wyłączonym z użytkowania rolniczego. Z analizy wynika, że zgodnie z obowiązującymi przepisami: ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowane zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, którego realizacja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że brak jest konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że wbrew zarzutom odwołania organ I instancji przeprowadził własną analizę co do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Pismem z 6 września 2022 r. Wydział Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta C. ocenił bowiem, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie ma konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wyjaśniono, że przedsięwzięcie można było zaliczyć do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 bądź w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednak przepisy te zostały uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według organu I instancji decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z taką oceną zgodziło się Kolegium. Ponadto znajdujący się w aktach postępowania projekt decyzji, został sporządzony przez osobę uprawnioną w myśl art. 50 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 upzp, co zostało wykazane w aktach sprawy załączonym dyplomem. Decyzja organu I instancji zawiera wymagane prawem postanowienia, wymienione w art. 54 upzp, a więc określa rodzaj inwestycji - jako obiekt infrastruktury technicznej; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zostały one wyeksponowane w pkt 9 decyzji, gdzie organ wskazał, że inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich. Ponadto inwestor powinien spełnić wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, ze środków łączności oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, ochrona przed zanieczyszczeniem powietrza wody lub gleby. Decyzja zawiera także załącznik, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie zasadniczej w skali 1:500. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie naruszył przepisów proceduralnych, w szczególności zgodnie z treścią art. 53 upzp, dokonywał obwieszczeń o czynnościach podejmowanych w trakcie trwającego postępowania, jak również o wydaniu przedmiotowej decyzji - obwieszczenie z dnia 12 października 2023 r. Stąd też zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, poprzez brak pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się z kolei do żądania udowodnienia w oparciu o długoterminowe badania naukowe, że bezpieczeństwo środowiskowe zostanie zachowane w nienaruszonym stanie, a inwestycja z uwagi na działanie pola elektromagnetycznego nie będzie wpływała na stan zdrowia mieszkańców, Kolegium stwierdziło, że nie znajduje ono żadnego umocowania prawnego. Żaden przepis nie nakłada obowiązku przedstawienia przez organ badań naukowych w zakresie oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzi. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że brak zgody mieszkańców i ich obawy nie mogą stanowić blokady dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku uzyskania zgody stron czy dokonania z nimi ustaleń związanych z planowanym przedsięwzięciem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje konieczności wyrażenia zgody przez strony postępowania na wydanie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. W myśl bowiem art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, przed wydaniem której organ bada określony stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli więc ustali, że wniosek dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, winien wydać decyzję pozytywną. Jedynie w przypadku, gdy w sposób niebudzący wątpliwości wykaże niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami ustawy bądź przepisami odrębnymi, będzie dopiero uprawniony odmówić pozytywnego załatwienia sprawy. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że to inwestor decyduje o lokalizacji inwestycji, wskazując ją we wniosku. Organ jest związany żądaniem inwestora zawartym we wniosku, w tym miejscem planowanego przedsięwzięcia. Organ pozbawiony jest prawnych możliwości zmiany miejsca lokalizacji inwestycji, jego rolą jest zbadanie zgodności wnioskowanego przedsięwzięcia przepisami szczególnymi. Organ ma obowiązek ocenić zgodność lokalizacji inwestycji z przepisami prawa, nie jest natomiast upoważniony do oceny celowości czy też słuszności realizacji inwestycji celu publicznego na określonej nieruchomości. Jeżeli zatem planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uprawnia do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z rozpoczęciem robót budowlanych. Szczegółowe rozwiązania techniczne będą bowiem przedmiotem oceny właściwych organów na kolejnym etapie inwestycyjnym, czyli w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wnieśli J. B., A. D., K. P., J. Z. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" w C. J. B., A. D., K. P. i J. Z. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego w zakresie wymagań jakie ustawodawca stawia decyzjom o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez ograniczenie tych ustaleń i rozważań wyłącznie w aspekcie literalnego brzmienia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy jednoczesnym pozbawieniu skarżących możliwości wyjaśnienia istotnych dla ich praw okoliczności, a także pominięcie wymogów z art. 1 ust. 1 pkt 9 upzp, a więc czyj i jaki konkretnie interes ma realizować sporna inwestycja; 2) nieuwzględnienie, przez organy obydwu instancji treści art. 38 i nast. w zw. z uprawnieniami skarżących wynikających z art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. ochrony własności; 3) art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przez uznanie, że planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, mimo że zgodnie z zasadą przezorności wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotą Gospodarczą, państwa członkowskie Unii Europejskiej zobowiązane są do zapewnienia odpowiedniego dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego poziomu ochrony środowiska na możliwie jak najwcześniejszym etapie postępowania, eliminując konflikt społeczny. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że działka, na której jest planowana inwestycja jest terenem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na której znajdują się dwa blisko usytuowane budynki mieszkalne (budynki są w odległości około 30 m od siebie), plac zabaw i komunikacja wewnętrzna. Skarżący podnieśli, że fakt realizacji inwestycji od początku budził sprzeciw mieszkańców. Projekt uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z [...].11.2021 r. nr [...] dotyczący planowanej inwestycji na dachu budynku Wincentego Witosa 17 został przygotowany przez Zarząd bez żadnej konsultacji z mieszkańcami Wspólnoty Mieszkaniowej. W ocenie skarżących organy w postępowaniu jedynie bezkrytycznie powielały informacje o braku oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedstawione przez inwestora. Zdaniem skarżących informacje te budzą wątpliwości, ponieważ wynika z nich m.in. że wiązki promieniowania i cała energia elektromagnetyczna skupiają się wysoko nad terenem niedostępnym dla ludności, a gdyby rzeczywiście tak było, nie byłoby żadnej łączności. W szczególności organy nie przeprowadziły rozważań, które pozwoliłyby uznać, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia przyjętych jako normatywnych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z uwzględnieniem, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo skarżący podnieśli, że jako właściciele mieszkań mają prawo decydowania o swojej własności. Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" w C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy Kolegium powinno zastosować art. 138 §1 pkt 2 kpa i uchylić decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania albowiem w sprawie doszło do naruszenia: 1) art. 54 pkt 2 lit. a, b upzp oraz art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp poprzez brak zawarcia w sentencji zaskarżonej decyzji jej obligatoryjnych elementów wynikających z ww. przepisu prawa, a mianowicie brak określenia warunków ochrony zdrowia ludzi oraz brak określenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 2) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 upzp poprzez niezawiadomienie wszystkich stron postępowania o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a bezpośrednio przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 3) art. 7 kpa w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy planowania inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 4) art. 7, art. 77 art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów, na których oparł się organ rozstrzygając sprawę, ustalając stan faktyczny, a także, które organ uznał za udowodnione. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ uznał, że w sprawie nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko - nie dokonał jednak własnych ustaleń, poprzestając na powtórzeniu twierdzeń zawartych w dokumentach przedstawionych przez inwestora. Zdaniem skarżącej organ powinien samodzielnie w tym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe, identyfikując stan zagospodarowania działek znajdujących się w stosownych odległościach od środka elektrycznego anteny, w osi głównej jej wiązki oraz ustalenie ich promieniowania. Znaczenie ma również ukształtowanie terenu w tych miejscach (zjawisko odbicia wiązki czy odległości od punktu wiązki promieniowania). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania, czego w tej sprawie zabrakło. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że konstrukcja o takich parametrach technicznych, jak objęta inwestycją, nie tylko zaburzy krajobraz tej części miasta, ład przestrzenny i porządek architektoniczny, ale przede wszystkim jej oddziaływanie będzie negatywnie wpływało na zdrowie osób przebywających w jej bezpośrednim pobliżu, ponieważ blok, na którym miałby powstać maszt telekomunikacyjny, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie bloku wielorodzinnego SMB "[...]" w C., co spowoduje również znaczne obniżenie wartości nieruchomości, jak również obniży komfort psychiczny mieszkańców. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skarg. W piśmie z 25 października 2025 r., uzupełnionym pismem z 26 listopada 2025 r., uczestnik postępowania Polskie Stowarzyszenie na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka z siedzibą w K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako rażąco naruszającej art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b i d upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak określenia szczegółowych parametrów anten sektorowych i radioliniowych, w szczególności mocy EIRP anten, współczynników PAPR, zysków antenowych, częstotliwości, typów i producentów anten radioliniowych, mocy wyjściowych i wejściowych nadajników RRU, a parametry które decydują o wpływie promieniowania na środowisko, zdrowie i interesy osób trzecich, a tym samym w decyzji nie określono najbardziej koniecznych i najbardziej podstawowych parametrów, co jest wymagane jako określenie szczegółowych warunków w celu ochrony zdrowia, środowiska i interesów osób trzecich, a ponadto ma to bardzo rozległe i poważne skutki prawne oraz społeczne; na dodatek organ w ogóle nie przeanalizował prawidłowości i kompletności podanych przez inwestora parametrów inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi podlegały oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych. Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "upzp", nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 upzp nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. W szczególności, organ powołany do wydania takiej decyzji nie może odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego kierując się względami słuszności czy też opierając się na ogólnych przesłankach uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak ład przestrzenny lub walory ekonomiczne przestrzeni. Normy art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej określają zasady, które winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie mogą być tratowane jako przepisy bezpośrednio zobowiązujące. Nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań określonych przepisem art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne (vide: wyroki: NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 423/07 i z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08 oraz wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r., II SA/Po 245/07; WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008 r., II SA/Kr 757/08). Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, mająca charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej) nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielną podstawą decyzji odmownej z art. 56 ustawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2601/20) stwierdził, że przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy nie mogą być wykładane jako ograniczające prawo do zabudowy w imię subiektywnych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z tych przyczyn zarzut skargi Spółdzielni naruszenia ładu przestrzennego i porządku architektonicznego Sąd uznał za niezasadny. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada normom prawa materialnego. Planowana budowa urządzeń telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi realizację inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 upzp jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ugn". Jak wynika z art. 6 pkt 1 tej ostatniej ustawy, do celów publicznych zalicza się między innymi budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 ugn, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ugn i należy przez nie rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Definicja infrastruktury telekomunikacyjnej została określona w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2024 r. poz. 34 z późn. zm.) i oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Nie ma także wątpliwości co do tego, że telefonia komórkowa stanowi element publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, czyli sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Z uwagi na powyższe, za ustalony należy uznać fakt, że maszty oraz anteny telefonii komórkowej stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, co wypełnia normę definicji łączności publicznej, która jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. wyroki: NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 811/05 i z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1829/12; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Sz 1189/04, w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r., II SA/Łd 916/17; w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2024 r., II SA/Ke 304/24). Nie budzi jednocześnie wątpliwości, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu urządzeń telefonii komórkowej służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy bowiem wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1529/15), co ma miejsce w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja związana jest z zaspokojeniem potrzeb i interesów społeczności lokalnej, tworzącej gminną wspólnotę samorządową w zakresie zapewnienia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Planowana inwestycja została zatem prawidłowo zaliczona przez organy do inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa w art. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 upzp, której lokalizację ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 upzp ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Elementy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały określone w art. 52 ust. 2 upzp. W treści wniosku określa się m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 upzp). Nie można przy tym uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 upzp). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 upzp). Jak słusznie podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, wszystkie przywołane wyżej regulacje oznaczają, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz, (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019; wyrok NSA z dnia 25 marca 2025 r., II OSK 613/24). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i sam fakt jej wydania nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ma ona również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna i w ogóle możliwa jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., II OSK 2202/10). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny czy ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r., II SA/Gd 774/20). Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 upzp właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona przez organ I instancji 6 września 2023 r. (załącznik nr 2 do decyzji nr 17/2023 stanowiący dokument pod nazwą "Analiza urbanistyczno – architektoniczna w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego"). Jak stanowi natomiast art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wbrew zarzutom skargi, decyzja lokalizacyjna organu I instancji, utrzymana w mocy decyzją objętą skargą, zawiera wszystkie elementy wymagane w przytoczonym wyżej przepisie. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 upzp, w wydanej przez organ I instancji decyzji określono rodzaj inwestycji w sposób odpowiadający obowiązującym przepisom. Należy podkreślić, że z uwagi na brak uchwalonego planu ogólnego, określając w decyzji lokalizacyjnej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o jakich mowa w art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a upzp, organ powinien kierować się wyłącznie z przepisami odrębnymi, o ile mają one wpływ na sposób zagospodarowania danego terenu. Z treści decyzji wynika, że na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązują tego rodzaju przepisy odrębne, które kształtowałyby warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a konkretnie wprowadzałyby ograniczenia w realizacji wnioskowanej inwestycji. Takie ograniczenia może wprowadzać przykładowo prawo miejscowe bądź przepisy ustaw, jak np. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – w stosunku do określonych form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust. 1, czy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – wobec form ochrony zabytków, o jakich mowa w art. 7 tej ustawy. Z treści decyzji organu I instancji, zwłaszcza z ustaleń dokonanych w pkt 6 sentencji wynika, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązują przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w sposobie jego zabudowy i zagospodarowania, które mogłyby uniemożliwić lokalizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Dlatego postanowienia w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zawarte w pkt 3 decyzji lokalizacyjnej, należy uznać za zgodne z wymogami art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a upzp. Ustalenia oparte zostały na analizie przeprowadzonej przez organ na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 upzp, zawartej we wspomnianym już wyżej dokumencie stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że lokalizowanie inwestycji celu publicznego nie jest uzależnione od zgody lokalnej społeczności na realizację planowanej inwestycji, czy od spełnienia warunków w zakresie tzw. dobrego sąsiedztwa, nawiązującego do parametrów urbanistycznych czy architektonicznych istniejącej zabudowy, tak jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 upzp). Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem infrastruktury technicznej i w zakresie określenia w decyzji lokalizacyjnej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, lokalizacja tego typu inwestycji celu publicznego – jak już wyżej powiedziano - może podlegać ograniczeniom wynikającym wyłącznie z planu ogólnego (który w tym przypadku nie został jeszcze uchwalony) bądź z przepisów odrębnych. Jak wynika z treści skarg, zastrzeżenia stron budzi przede wszystkim niezbadanie wpływu tej inwestycji na zdrowie ludzi i brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W jednoznacznie wyrażonym stanowisku uczestnika postępowania Polskiego Stowarzyszenia na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka brak jest określenia szczegółowych parametrów anten sektorowych i radioliniowych, w szczególności mocy anten, współczynników, zysków antenowych, częstotliwości, typów i producentów anten radioliniowych, mocy wyjściowych i wejściowych nadajników. Odnosząc się do tych zarzutów należy wyjaśnić, że w świetle obowiązujących przepisów stacje bazowe telefonii komórkowej nie należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112), powoływanej dalej jako ustawa środowiskowa, przy czym ilekroć w tej ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi (art. 3 ust. 2). Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, realizacja każdego przedsięwzięcia wymienionego w tym rozporządzeniu wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji może być przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym na zdrowie ludzi. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu powołanego rozporządzenia. Z dniem 4 czerwca 2022 r., na podstawie § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne przestały być – w świetle obowiązującego prawa – przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że sam ustawodawca uznał je – co do zasady – za nieszkodliwe dla zdrowia ludzi i przez to niewymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zmiana rozporządzenia, o której mowa wyżej, była kluczowa dla określenia zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy właściwe do wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej. O ile przed dniem 4 czerwca 2022 r., w celu zakwalifikowania tego rodzaju przedsięwzięć do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organy zobowiązane były do ustalenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w brzmieniu do 3 czerwca 2022 r.), o tyle po tej dacie organy administracji nie mają już takiego obowiązku. Zmiana dokonana z dniem 4 czerwca 2022 r. oznacza, że opisane wyżej parametry inwestycji nie są aktualnie prawnie istotne w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bo nie zależy od nich zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazł się natomiast szczegółowy opis zamierzonej stacji bazowej. Ma on postać tabeli, zgodnej z tabelą zamieszczoną w opracowaniu dołączonym do wniosku. Organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wnioskiem związany, także w zakresie określonych przez wnioskodawcę parametrów zamierzonego przedsięwzięcia. Powtórzenie tego szczegółowego opisu w treści decyzji sprawia, że w późniejszych etapach inwestycyjnych inwestor nie może się ubiegać w organie administracji architektoniczno-budowlanej o zgodę na realizację innej inwestycji, aniżeli ta, którą zadeklarował we wniosku i dla której uzyskał decyzję lokalizacyjną. Parametry podane przez inwestora we wniosku i przytoczone w decyzji lokalizacyjnej, dotyczące typów anten, tiltów, azymutów, wysokości zawieszenia anten, ich maksymalnej mocy na system i zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych, są zatem wiążące zarówno dla organów, jak i dla inwestora na dalszych etapach realizacji inwestycji. Określając we wniosku charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, wnioskodawca wypełnił obowiązek, o jakim mowa wart. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp. W aktualnym stanie prawnym najistotniejszym elementem charakteryzującym wpływ stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko jest poziom emisji pola elektromagnetycznego. Wartości graniczne tego pola określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647). W miejscach dostępnych dla ludności przepisy tego rozporządzenia dopuszczają możliwość emisji pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnego poziomu, przy czym przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Nie ulega wątpliwości, że stacje bazowe telefonii komórkowej emitują pole elektromagnetyczne, także o poziomach wyższych niż dopuszczalne. Ustawodawca przyjął w powyższym rozporządzeniu, że emisja pola elektromagnetycznego przekraczająca wartości graniczne, określone w tabeli 2, nie jest zakazana prawem pod warunkiem, że będzie występować w miejscach niedostępnych dla ludności. Szczegółową charakterystykę spornej inwestycji zawiera załączona do wniosku "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych" sporządzona przez K. S. i mgr inż. P. G. z L. Z wniosków opracowania tego wynika, że poziom pól elektromagnetycznych będzie utrzymywał się poniżej dopuszczalnych poziomów w miejscach dostępnych dla ludności. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ze zrozumiałych powodów nie jest możliwe dokonanie pomiaru rzeczywistych wartości pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową. Dlatego podstawą opracowania, które wnioskodawca zobowiązany jest złożyć w celu przedstawienia danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, są wyliczenia oparte o modele matematyczne wykorzystujące deklarowane przez inwestora warunki nadawania oraz parametry techniczne urządzeń, torów kablowych i anten, wynikające z kart katalogowych. W opracowaniu złożonym w tej sprawie wskazano szczegółowo podstawy opracowania i metodę obliczeń, a potwierdzenie zaprezentowanych wniosków zawiera prezentacja graficzna. W toku postępowania administracyjnego strony nie podważyły skutecznie wniosków tego dokumentu, również nie złożyły kontrdowodu poddającego w wątpliwość tezę, że planowana stacja bazowa będzie emitować pole elektromagnetyczne o wartościach poniżej dopuszczalnych poziomów w obszarach dostępnych dla ludności. Sąd dostrzega sprzeciw lokalnej społeczności przeciwko wnioskowanej inwestycji, jednak obowiązujące prawo nie dopuszcza możliwości odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z tego powodu, o ile zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepisy gwarantujące ochronę środowiska, w tym zdrowia ludzi, przed polami elektromagnetycznymi zawarte zostały w dziale VI ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 121 pkt 1 i 2 tej ustawy, ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Przepis art. 122a ust. 1 nakłada na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana. Oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz prowadzi, aktualizowany corocznie, rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z wyszczególnieniem przekroczeń dotyczących: 1) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową; 2) miejsc dostępnych dla ludności (art. 123 ust. 1 i 2, art. 124 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Wszystkie przywołane wyżej regulacje wskazują, że w aktualnym stanie prawnym na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie ma podstaw do wyjaśniania i określania parametrów, o których mowa w skardze Spółdzielni i piśmie uczestnika postępowania z 25 października 2025 r. (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 marca 2025 r., II OSK 613/24). Wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czynił zadość wymaganiom formalnym stawianym przepisami prawa. Zawierał zarówno określenie granic terenu objętego wnioskiem, jak również wskazanie terenu, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a upzp). Do wniosku dołączono opracowanie charakteryzujące wpływ planowanej inwestycji na środowisko, w tym zasięgi występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej. Określono charakterystyczne parametry techniczne planowanej stacji bazowej i zawarto inne dane, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 upzp. Wskazać należy, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy prawa materialnego określające przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia. Na ich podstawie organ orzekający ustala, jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i jak te okoliczności udokumentować. Wobec uchylenia powołanych wyżej przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organy orzekające w przedmiocie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, nie miały w ogóle podstaw do kwestionowania i weryfikowania danych technicznych instalacji podawanych przez inwestora. Istotnym było, że wnioskowane zamierzenie nie jest już w ogóle wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskania uprzednio decyzji środowiskowej. Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji, zgodnie z art. 50 ust. 4 upzp, został sporządzony przez osobę posiadającą dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej i został uzgodniony w zakresie wymaganym przepisami upzp. Jak już wyżej wyjaśniono, wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 upzp. Także organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Organy nie uchybiły również art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a i b upzp, gdyż zgodnie z obowiązującym prawem planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym, co do zasady, nie została uznana przez prawodawcę za szkodliwą dla ludzi. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 8 ustalono, że dla rozpatrywanej instalacji na podstawie przeprowadzonych obliczeń obszarów gęstości mocy i otoczenia rozpatrywanych źródeł pola można stwierdzić, że zapewniony będzie jak najlepszy stan środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności. Tym samym, wnioskodawca nie może na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego uzyskać zgody na realizację inwestycji, która przekraczałaby dopuszczalne wartości graniczne w miejscach dostępnych dla ludności. Do zarzucanego w skardze naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska również nie mogło dojść, albowiem przepis art. 51 został uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i utracił moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. Nie doszło również do zarzucanego w skardze Spółdzielni naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. z przyczyn wyżej już wyjaśnionych (z dniem 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne przestały być przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że sam ustawodawca uznał je – co do zasady – za nieszkodliwe dla zdrowia ludzi i przez to niewymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Jeśli chodzi o zawarcie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu wymagań dotyczących określenia warunków ochrony zdrowia ludzi, to punkt 4 decyzji organu I instancji takie warunki zawiera, nadto punkt 9 decyzji określa ochronę interesów osób trzecich. Dodatkowo warto przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 1212/11, wedle którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. W konsekwencji uznać należy, że wymagania ujęte w pkt 9 sentencji decyzji, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wypełniają dyspozycję art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d upzp. W punkcie tym mowa jest m.in. o zaprojektowaniu inwestycji w sposób chroniący przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut w tym zakresie. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ organ I instancji dokonywał obwieszczeń o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, jak również w trybie obwieszczenia z 12 października 2023 r. zawiadomił o wydaniu decyzji. Z podanych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie są obarczone wadami, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Sąd skargi oddalił. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).