VII SA/Wa 2198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: naprawę dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego od strony Pasażu [...], naprawę belki żelbetowej nad przejazdem wzdłuż dylatacji, naprawę płyty stropowej nad piwnicą z wykonaniem izolacji przeciwwodnej, usunięcie odwarstwień i uzupełnienie ubytków tynków i powłok malarskich na ścianach fundamentowych w podziemiu budynku, naprawę uszkodzeń tynku i powłoki malarskiej w miejscach zacieków na podciągach i belkach stropowych podziemia budynku w oparciu o sporządzony projekt wykonawczy z uwzględnieniem zaleceń dotyczących technologii napraw zawartych w ekspertyzie stanu technicznego murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] od strony Pasażu [...], sporządzonej przez mgr inż. budownictwa lądowego B. T. (upr. bud. nr ew. [...] i [...] w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej) w terminie 18 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] grudnia 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] informujące o uszkodzeniu dylatacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz wnoszące o pilne podjęcie działań kompetencyjnych w sprawie przecieków z Pasażu [...] do podziemi po ścianach i fundamentach budynku Wspólnoty. W dniu [...] lutego 2010 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny dylatacji widocznej z poziomu -1, między budynkiem [...] a płytą stropową garażu. Oględziny zostały ponownie przeprowadzone przez przedstawiciela organu w dniu [...] maja 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] dla [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] od strony Pasażu [...] , z ustaleniem związku przyczynowo-skutkowego powstałych nieprawidłowości z prowadzonymi robotami budowlanymi związanymi z wymianą nawierzchni Pasażu [...] oraz podaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. PINB dla [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: naprawę dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] od strony pasażu [...] w oparciu o sporządzony projekt wykonawczy opracowany na podstawie ekspertyzy stanu technicznego murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] od strony Pasażu [...], sporządzonej przez mgr inż. budownictwa lądowego B. T., w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzją z dnia [...] marca 2013r. Nr [...][...]WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji. Po ponownej analizie akt niniejszej sprawy, PINB dla [...] wydał decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: naprawę dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego od strony Pasażu [...] , naprawę belki żelbetowej nad przejazdem wzdłuż dylatacji, naprawę płyty stropowej nad piwnicą z wykonaniem izolacji przeciwwodnej, usunięcie odwarstwień i uzupełnienie ubytków tynków i powłok malarskich na ścianach fundamentowych w podziemiu budynku, naprawę uszkodzeń tynku i powłoki malarskiej w miejscach zacieków na podciągach i belkach stropowych podziemia budynku w oparciu o sporządzony projekt wykonawczy z uwzględnieniem zaleceń dotyczących technologii napraw zawartych w ekspertyzie stanu technicznego murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] od strony Pasażu [...], sporządzonej przez mgr inż. budownictwa lądowego B. T. (upr. bud. nr ew. [...]i [...] w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej) w terminie 18 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Od ww. decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] . Po rozpatrzeniu odwołania [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu powołał treść art 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że organ I instancji prawidłowo zastosował dyspozycję normy wynikającej z art. 66 Prawa budowlanego. Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany, jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zwrócił uwagę, że celem art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, wobec czego decyzja powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Orgna odwoławczy podkreślił również, że adresatem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu, ponieważ tylko na tych podmiotach ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie. [...]WINB wyjaśnił, iż wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Ponadto organ nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Odwołując się do argumentów zawartych w odwołaniu, [...]WINB wskazał, że ocena tego, kto ponosi winę na zaistniały nieodpowiedni stan techniczny tzn. stan wyczerpujący dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie należy do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji. [...]WINB zauważył również, że z ekspertyzy technicznej mgr inż. B. T. wynika, iż "główną przyczyną występowania przecieków wody jest zły stan dylatacji budynku, tj. utrata właściwości uszczelniających materiałów wypełniających szczeliny dylatacyjne (przecieki Typ I oraz Typ II)." Przyczyną utraty szczelności materiałów izolacyjnych może być "utrata właściwości na skutek naturalnego starzenia się materiałów izolacyjnych (około 48 lat od wybudowania)." Ponadto, [...]WINB zauważył, iż PINB dla [...] prowadzi odrębne postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót remontowych w Pasażu [...]. Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] lipca 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] , która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 66 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, 8. 11 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie wszystkich przyczyn, które doprowadziły do obecnego stanu technicznego budynku. W uzasadnieniu skarżąca Wspólnota podniosła, że organy obu instancji ustalając zakres koniecznych prac budowlanych, wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu nie wyjaśniły najistotniejszej kwestii, czyli wpływu przecieków z Pasażu [...] na stan techniczny murów fundamentowych, stropów w podziemiu oraz na dylatację budynku [...] . W ocenie skarżącej organy obu instancji całkowicie pominęły zasadnicze przyczyny przecieków opisane w ekspertyzie stanu technicznego murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego [...] sporządzonej przez mgr. inż. B. T.. Wspólnota zwróciła uwagę, że główną przyczyną występowania przecieków wody jest zły stan dylatacji budynku, tj. utrata właściwości uszczelniających materiałów wypełniających szczeliny dylatacyjne. Drugą przyczyną powstawania przecieków wody jest nieszczelność poziomej izolacji przeciwwodnej na płycie stropowej nad podziemiem, pod pasażem [...] . Intensywne przecieki wody przez szczeliny dylatacyjne pojawiły się po przeprowadzonym w grudniu 2008r. remoncie pasażu, polegającym na wymianie nawierzchni drogowej. W ocenie skarżącej, skoro niewątpliwie na stan techniczny budynku mają wpływ zacieki wody opadowej z Pasażu [...] to organy obu instancji powinny rozważyć i wyjaśnić zgodnie z art. 8 i 11 kpa czy jest celowe i czy będzie skuteczne dokonanie nakazanych w decyzji napraw bez konieczności wcześniejszych, bądź równoczesnych prac remontowych w Pasażu [...]. Wspólnota pdniosła, że ze sporządzonej ekspertyzy wynika możliwość dalszego negatywnego oddziaływania zacieków z Pasażu [...] na budynek Wspólnoty [...]. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej nie została wyjaśniona istota sprawy polegająca na wpływie sąsiedniej nieruchomości, prac budowlanych wykonywanych w związku z remontem Pasażu [...] na zakres, sposób, termin usunięcia przez Wspólnotę Mieszkaniową stwierdzonych nieprawidłowości celem doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. W ocenie skarżącej dopiero wykonanie obowiązków zarówno przez Wspólnotę Mieszkaniową jak i przez [...], jako właściciela Pasażu [...] doprowadzi do skutecznego i trwałego skutku, a nie jedynie do chwilowej poprawy stanu technicznego murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja nakazująca w terminie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez naprawę dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego od strony Pasażu [...], naprawę belki żelbetowej nad przejazdem wzdłuż dylatacji, naprawę płyty stropowej nad piwnicą z wykonaniem izolacji przeciwwodnej, usunięcie odwarstwień i uzupełnienie ubytków tynków i powłok malarskich na ścianach fundamentowych w podziemiu budynku, naprawę uszkodzeń tynku i powłoki malarskiej w miejscach zacieków na podciągach i belkach stropowych podziemia budynku w oparciu o sporządzony projekt wykonawczy z uwzględnieniem zaleceń dotyczących technologii napraw zawartych w ekspertyzie stanu technicznego murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] od strony Pasażu [...]. W niniejszej sprawie bez wątpienia istniała konieczność podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego działań mających na celu przywrócenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób jednoznaczny nieodpowiedni stan techniczny murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] od strony Pasażu [...]. Potwierdza to nie tylko wniosek samej Wspólnoty z dnia [...] listopada 2009 r. domagającej się podjęcia odpowiednich działań ze strony PINB dla [...], ale przede wszystkim protokoły oględzin ww. budynku przeprowadzonych przez przedstawicieli organu odpowiednio w dniu [...] lutego 2010 r. oraz w dniu [...] maja 2012 r. Ponadto PINB dla [...], korzystając ze swoich uprawnień w postępowaniu dowodowym nałożył w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek sporządzenia i dostarczenia organowi I instancji ekspertyzy stanu technicznego murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...] od strony Pasażu [...], z ustaleniem związku przyczynowo-skutkowego powstałych nieprawidłowości z prowadzonymi robotami budowlanymi związanymi z wymianą nawierzchni Pasażu [...] oraz podaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]). W rezultacie powyższego przy piśmie z dnia [...] października 2012 r. do PINB dla [...] przedłożona została ekspertyza techniczna sporządzoną przez mgr inż. B. T.. W zaleceniach dotyczących technologii napraw (na stronach [...] Ekspertyzy) wskazano, że "najważniejszą naprawą determinującą prawidłowość oraz skuteczność pełnego zakresu robót remontowych podziemia budynku jest naprawa dylatacji". W ww. ekspertyzie wskazano także szereg zaleceń dotyczących napraw dylatacji oraz podciągów i belek stropowych, płyty stropowej (sufitu) oraz ścian fundamentowych. W aktach sprawy znajduje się także "Opis proponowanej technologii naprawy wraz z dokumentacją obecnego stanu belki żelbetowej" opracowany przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. M.K.. Nawiązując do powyższych zaleceń zawartych w ekspertyzie należy zauważyć, że decyzja PINB dla [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] odpowiada w całości ww. zaleceniom. W rezultacie nie można organowi nadzoru budowlanego postawić zarzutu dowolności w określaniu nakazu wykonania robót budowlanych w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nakaz zawarty w decyzji PINB dla [...] został oparty o wyniki postępowania dowodowego wskazujące jednoznacznie na konkretny zakres prac budowlanych, których wykonanie zapewni utrzymanie podziemia budynku przy ul. [...] w [...] w odpowiednim stanie technicznym. Wbrew twierdzeniom skarżącej wspomniane postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez PINB dla [...] w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy, a w szczególności w protokołach oględzin przeprowadzonych w ww. budynku przez przedstawicieli organu, podstawowym zaś dokumentem określającym stan techniczny murów fundamentowych i stropów w podziemiu oraz dylatacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] jest ekspertyza opracowana w październiku 2012 r. Dokument ten sporządzony został przez mgr inż. B. T., który posiada odpowiednie uprawnienia zawodowe. Ekspertyza zawiera nie tylko informacje o stanie technicznym podziemia budynku, ale także jednoznacznie określone zalecenia dotyczące koniecznych do wykonania robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie właśnie na tych zaleceniach, opracowanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Dodatkowo zaznaczyć należy, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżąca Wspólnota nie podważała w jakimkolwiek zakresie ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku i zgromadzonej dokumentacji w sprawie. W związku z powyższym nie można podzielić zarzutów skarżących o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7, 11 i 77 § 1 poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 8 kpa poprzez naruszenie przez organ wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Należy w tym miejscu podkreślić, że podstawowym zarzutem Wspólnoty Mieszkaniowej jest niedostateczne wyjaśnienie przyczyny pogorszenia stanu technicznego podziemia budynku przy ul. [...] w [...], a w konsekwencji - jak można wywnioskować - niewydanie decyzji nakazowej w trybie art. 66 Prawa budowlanego w stosunku do [...] jako właściciela Pasażu [...]. Skarga w tym zakresie jest zatem w dużym stopniu wyrazem niezadowolenia z powodu nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i poniesienia ich kosztów w sytuacji, gdy pogorszenie stanu technicznego budynku Wspólnoty mogło być spowodowane [...] i wadliwie przeprowadzonymi robotami remontowymi Pasażu [...]. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podnieść, że adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest niewątpliwie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z powołanej wyżej Ekspertyzy wynika, że główną przyczyną występowania przecieków wody jest zły stan dylatacji budynku, a ponadto nieszczelność poziomej izolacji przeciwwodnej na płycie stropowej nad podziemiem, pod Pasażem [...] (pkt [...]na stronie [...]). Ponadto wskazano, że jedną z przyczyn utraty szczelności mogą być mechaniczne uszkodzenia materiałów w czasie prowadzenia robót wymiany nawierzchni pasażu. Z powyższych stwierdzeń, jak również z akt postępowania administracyjnego wynika, że przyczyną złego stanu technicznego mogły być więc wspomniane roboty remontowe wykonane na Pasażu [...]. Tym niemniej należy podkreślić, że w świetle przepisów Prawa budowlanego powyższe ustalenia nie mają żadnego wpływu na właściwe określenie adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ww. ustawy, w szczególności zaś nie powodują, że adresatem decyzji nakazowej dotyczącej stanu technicznego podziemia budynku przy ul. [...] w [...] mogło być [...] . Zgodnie bowiem z art. 61 Prawa budowlanego to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek jego utrzymania i użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym obowiązek doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego spoczywa niewątpliwie na Wspólnocie Mieszkaniowej. Również w Ekspertyzie wskazano jednoznacznie, że "Niezależnie od przyczyn powstania przecieków, konieczne jest usunięcie przyczyn ich występowania oraz przeprowadzenie niezbędnych napraw w miejscach wystąpienia nieprawidłowości" (pkt [...] na stronie [...]). Należy zaznaczyć, że czym innym jest doprowadzenie obiektu do wymaganego stanu technicznego, a czym innym ustalenie przyczyn pogorszenia tego stanu, w tym również szkody o charakterze cywilnoprawnym. Ponadto należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie dotyczyło Pasażu [...] , lecz podziemia budynku przy ul. [...] w [...]. W rezultacie w tym postępowaniu nie można skutecznie domagać się od organu podjęcia czynności wobec [...], które nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu objętego postępowaniem w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organu nadzoru budowlanego z obowiązku prowadzenia postępowania również w odniesieniu do [...] w zakresie Pasażu [...]. W ocenie Sądu do pełnej skuteczności podjętych czynności nadzorczych wymagane jest prowadzenie dwóch równoległych postępowań administracyjnych, co powinno pozwolić na kompleksowe rozwiązanie problemu. Jest to jednak kwestia odrębnego postępowania administracyjnego, które według zapewnień PINB dla [...] również się toczy, a które pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Powyższe wreszcie nie oznacza, że Wspólnota Mieszkaniowa pozbawiona jest możliwości dochodzenia swoich praw w innym postępowaniu t.j. w drodze powództwa cywilnoprawnego. W postępowaniu przed sądem powszechnym skarżąca może domagać się odszkodowania i zwrotu kosztów poniesionych w związku z koniecznością wykonania robót budowlanych nakazanych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do osób winnych powstałego, bezprawnego zdarzenia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.