VII SA/Wa 22/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. – Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. /Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania B. J. od decyzji z dnia [...] października 2011r. znak [...] Prezydenta [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę balkonu na poziomie I piętra w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w [...], - uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2011r. Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę-dobudowę balkonu był brak zgody współwłaściciela nieruchomości A. C. na dysponowanie nią na cele budowlane. Działka nr ewid. [...] na której miały być realizowane roboty stanowi współwłasność inwestorski oraz H. N., D. G. oraz A. C.. Składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorka złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dacie złożenia tego oświadczenia nie dysponowała jednak zgodą pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością wspólną, gdyż zostały one udzielone później, a nadto A. C. wyrażoną zgodę cofnął. Oznacza to, że inwestorka nie posiadała zgody A. C., a zgody pozostałych współwłaścicieli zostały wyrażone po terminie złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.Okoliczność późniejszego wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością przez pozostałych współwłaścicieli nie została jednak rozważona przez organ I instancji. Przedstawiając powyższe ustalenia Wojewoda [...] uznał, iż organ I instancji zasadnie zakwalifikował roboty budowlane objęte projektem, jako przekraczające zwykły zarząd rzeczą wspólną, na wykonanie których wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli, jednakże zaskarżona decyzja Prezydenta [...] z uwagi na "uchybienia proceduralne popełnione w trakcie postępowania przed organem I instancji podlega uchyleniu". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożyła B. J. zarzucając jej: - naruszenie art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na nie wydanie pozwolenia na budowę balkonu pomimo zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości; - naruszenie art. 64 § 2 kpa poprzez stwierdzenie, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością złożone przez B. J. posiadało braki formalne skutkujące niemożnością wydania decyzji, w sytuacji gdy zgoda wszystkich współwłaścicieli na roboty budowlane została wyrażona na piśmie przed wydaniem decyzji; - błędne ustalenie, że budowa planowanego balkonu jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Skarżąca wskazała, że wszyscy współwłaściciele wyrazili zgodę na budowę balkonu. Są to oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego i mają charakter nieodwołany. Oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę balkonu złożyli wszyscy pozostali współwłaściciele nieruchomości tj. H. N., D. G. oraz A.C.. Oznacza to, że w chwili wydawania decyzji przez Prezydenta [...] nie istniał brak formalny w postaci braku zgody pozostałych współwłaścicieli na budowę balkonu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r., poz. 270). W niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa stanowiącego podstawę jej wydania. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Takie działanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania należy stwierdzić, że Wojewoda [...] zaskarżoną decyzje wydał z oczywistym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Jak wynika z akt postępowania, wnioskiem z dnia [...] września 2011r. B. J. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę-dobudowę balkonu. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor składa pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ I instancji odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę uznał, że oświadczenie to jest nieskuteczne, gdyż jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja cofnął wcześniej udzieloną zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną. Stanowisko to, co do zasady, podzielił organ II instancji podnosząc ponadto, że pozostali współwłaściciele tej nieruchomości w dacie złożenia przez inwestorkę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane swojej zgody jeszcze nie wyrazili. W tym kontekście nieprecyzyjnie i niezrozumiałe są wywody Wojewody [...], uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie wskazał żadnej wadliwości postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta [...], które w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. dawałoby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wskazał także w jakim zakresie postępowanie to winno być uzupełnione. Obowiązkiem Wojewody [...] było zatem ponowne przeprowadzenie postępowania, ewentualnie jego uzupełnieni w oparciu o art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] zobowiązany będzie rozważyć także okoliczność, że w dacie wydania decyzji administracyjnej pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany dysponował oświadczeniem inwestora o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a także wyrażonymi na piśmie zgodami (oświadczeniami woli) wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dobudowę balkonu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.