VII SA/Wa 22/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z 2 października 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej jako Skarżąca, Spółdzielnia) rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji metalowej o wymiarach 6,1 m x 2,3m i wysokości od 2,6 m do 2,9 m dobudowanego od strony elewacji północnej do budynku usługowego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Decyzję doręczono Stronie w dniu 7 października 2020 r. II. Odwołanie od decyzji wywiodła Spółdzielnia wnosząc je w dniu 26 października 2020 r. (data nadania przesyłką poleconą). Razem z odwołaniem Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazała w nim na przeszkodę jaka uniemożliwiła terminowe wniesienie odwołania, a którą była choroba członka zarządu Spółdzielni w dniach od 15 do 23 października 2020 r. Spółdzielnia dołączyła zaświadczenie lekarskie na tę okoliczność. Wyjaśniła również, że przyczyna ta nie pozwoliła na złożenie odwołania z uwagi na brak wymaganej reprezentacji łącznej dwóch członków zarządu Spółdzielni. III. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a., odmówił Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB [...]. Wskazał, że sporną decyzję Spółdzielni odebrała w dniu 7 października 2020 r. Termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni i upłynął w dniu 21 października 2020 r. W ocenie organu odwoławczego Spółdzielnia nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Nieobecność J. P. (jednego z członków zarządu Spółdzielni) związana z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim nie trwała przez cały okres, w którym możliwe było złożenie odwołania od decyzji PINB. Zaskarżona decyzja organu powiatowego odebrana została przez Spółdzielnię w dniu 7 października 2020 r. Z załączonego do wniosku druku ZUS ZLA wynika, że J. P. przebywał na zwolnieniu lekarskim dopiero od dnia 15 października 2020 r. do dnia 23 października 2020 r. W okresie od 7 do 14 października 2020 r. Skarżąca miała możliwość na złożenie odwołania zgodnie z panującymi w Spółdzielni zasadami reprezentacji. Na marginesie [...]WINB zaznaczył, że przepisy procedury administracyjnej w żaden sposób nie uzależniają możliwości złożenia środka odwoławczego od zachowania prawidłowej reprezentacji podmiotu, który taki środek chce złożyć. Podkreślić należy, iż w przypadku istnienia jakichkolwiek braków bądź wątpliwości w ww. zakresie (tj. prawidłowej reprezentacji) zastosowanie znajduje art. 64 § 2 k.p.a. W badanej sprawie Skarżąca pomimo niemożliwości podpisania się pod odwołaniem przez drugiego członka zarządu tj. J. P. (z uwagi na przebywanie przez niego na zwolnieniu lekarskim) mogła złożyć w przewidzianym do tego ustawowym terminie odwołanie od ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego. Bez żadnych przeszkód mógł to bowiem uczynić drugi członek zarządu tj. M. F.. W badanym wypadku - jak wskazał [...]WINB - doszłoby wówczas do terminowego złożenia odwołania, lecz posiadającego braki formalne (brak podpisu drugiej osoby uprawnionej do łącznej reprezentacji Spółdzielni), które podlegałyby ocenie oraz dalszemu procedowaniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie [...]WINB oczekiwanie na drugiego członka zarządu Spółdzielni tylko po to, aby złożyć odwołanie zgodne z zasadami reprezentacji ustalonymi dla ww. podmiotu nie można uznać za niezależną od woli Skarżącej, niedającą się przezwyciężyć przeszkodę uniemożliwiającą zachowanie terminu do wniesienia środka zaskarżenia świadczącą o braku winy. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że z uwagi na brak istniejących ku temu rzeczywistych przeszkód, Spółdzielnia mogła sporządzić i przedłożyć w przewidzianym do tego terminie odpowiedni środek zaskarżenia. IV. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. zaskarżając je w całości. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę okoliczności dotyczących uchybienia terminu a to: - błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania postanowienia, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na przyjęciu założenia, że złożone przez Skarżącą wyjaśnienia dotyczące uchybienia terminu nie stanowią podstawy do przywrócenia terminu; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy w skutek braku podjęcia przez [...]WINB wszelkich niezbędnych kroków w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, 3. art. 6, art. 8 k.p.a. tj. naruszenie zasady pogłębionego zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady legalizmu obligującej organy państwowe do działania w granicach i na podstawie przepisów prawa poprzez dowolne formułowanie przesłanek, na których [...]WINB oparł się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Spółdzielnia wniosła o uchylenie postanowienia [...]WINB i zobowiązanie organu do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z [...] października 2020 r. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunkiem formalnym przywrócenia terminu jest więc po pierwsze jego uchybienie, co w sprawie niniejszej miało miejsce, albowiem odwołanie należało wnieść do dnia 21 października 2020 r. i do organu nie wpłynęło ono w tym właśnie terminie (nie zostało również w tym terminie nadane za pośrednictwem operatora wyznaczonego). Po drugie, warunkiem formalnym jest złożenie prośby zainteresowanego skierowanej do organu właściwego w sprawie, a więc w tym przypadku zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. do [...]WINB (uchybienie dotyczy terminu na wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej). Po trzecie, warunkiem formalnym jest również złożenie owej prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Termin w niniejszej sprawie upłynął w dniu 21 października 2020 r. zaś prośbę o jego przywrócenie wraz z odwołaniem (dopełnieniem uchybionej czynności) wniesiono w dniu 26 października 2020 r. W ocenie Sądu wniosek Spółdzielni spełnia wszystkie wymagania formalne aby mógł zostać merytorycznie rozpoznany przez organ. VII. Oceniając meritum rozstrzygnięcia [...]WINB Sąd wskazuje, że pomimo pewnych niewątpliwie prawidłowych stwierdzeń co do spojrzenia na kwestię obowiązku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, organ błędnie ocenił okoliczności sprawy, a przez to wadliwie odmówił przywrócenia terminu. Jak już wskazano, na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach w sprawie niewątpliwie uchybiony został termin do wniesienia odwołania przez Spółdzielnię od decyzji PINB z [...] października 2020 r. We wniosku o jego przywrócenie podniesiono, że z uwagi na chorobę członka zarządu Skarżącej zajmującego się sprawami administracyjnymi Spółdzielni nie było możliwe dotrzymanie terminu. Sąd w tym miejscu wskazuje, że podziela ogólny pogląd wyrażany w orzecznictwie co do tego, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą. Nawet jednak zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu (zob. podobnie wyrok NSA z 11 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1989/18). Sam więc fakt posiadania zwolnienia lekarskiego od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, z uwagi na to, że nie wyklucza ono możliwości dokonania czynności procesowej za pośrednictwem poczty lub przez domownika (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3170/19). Należy jednak pamiętać, że kwestia przywracania uchybionego terminu, jako zagadnienie tamujące merytoryczne załatwienie sprawy na rzecz załatwienia formalnego, a także w szczególności związana z nią potrzeba uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, muszą być zawsze rozpatrywane indywidualnie, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Czynienie pewnych uogólnień niewątpliwie jest uzasadnione jako pewien wyznacznik kierunku, jednakże nie przesądza o istocie rozstrzygnięcia, uzależnionego od oceny indywidualnych okoliczności sprawy. O ile więc [...]WINB słusznie wskazuje, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie uzasadnia per se przywrócenia uchybionego w ten sposób terminu, o tyle w niewystarczająco wnikliwy sposób analizuje wszystkie okoliczności przedstawiane przez Stronę, w tym jej twierdzenia zwarte we wniosku. Zauważyć należy, że samo zwolnienie lekarskie zostało wystawione w środku terminu do wniesienia odwołania (15 października 2020 r.) i trwało dwa dni dłużej niż jego końcowa data. Okoliczności tej nie można jednak oceniać na niekorzyść strony tj. twierdzić, że mogła przecież złożyć odwołanie wcześniej (w okresie pomiędzy 8 a 14 październikiem 2020 r.). Sąd podkreśla, że Strona ma pełne 14 dni na wniesienie odwołania, na co składa się zarówno możliwość przeanalizowania wypowiedzi organu wyrażonej w uzasadnieniu decyzji, jak i ocena prawna tejże wypowiedzi, ewentualne skonsultowanie stanowiska w tej kwestii oraz skonstruowanie środka odwoławczego i jego wniesienie (osobiście lub w inny, prawem dopuszczony sposób). Twierdzenie więc, że nie jest wyrazem należytej dbałości o swoje sprawy niewniesienie odwołania przed wystąpieniem choroby (którą notabene Strona powinna w takim przypadku była w jakiś sposób przewidzieć), nie jest twierdzeniem zasadnym i nie zasługuje na aprobatę. Należy także wskazać, że organ nie wyciąga należytych wniosków z okoliczności sprawy związanych tak z osobą Skarżącej, jej wewnętrzną organizacją jak i wpływem tych czynników na uchybienie terminu. W ocenie Sądu w sprawie należało przede wszystkim uwzględnić łączny sposób reprezentacji Spółdzielni jaki wynika z przedłożonej dokumentacji rejestrowej (wydruk KRS [...]). Należało również uwzględnić poziom skomplikowania i różnorodność spraw prowadzonych przez Spółdzielnię i wskazywaną przez nią "specjalizację" poszczególnych członków zarządu (których jest dwójka) w zajmowaniu się poszczególnymi zagadnieniami. Okoliczności te uzasadniają zdaniem Sądu przekonanie, że uchybienie terminu nie nastąpiło w sposób zawiniony przez Skarżącą. Złożony w swojej strukturze funkcjonalnej podmiot jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa może bowiem tak zorganizować swoje sprawy, tym bardziej te dotyczące prowadzenia postępowań administracyjnych, wymagających pewnego poziomu wiedzy prawniczej, aby zajmowała się tym jedna osoba, nawet przy dwuosobowej reprezentacji, która się na tym zna. W kontekście powyższego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu twierdzenie organu, że Spółdzielnia mogła wysłać odwołanie niekompletne, tylko z podpisem jednego członka zarządu, jest stanowiskiem prawnie niedopuszczalnym i nieakceptowalnym. Istnienie procedury usuwania braków formalnych podania (tu: odwołania) nie uzasadnia twierdzenia, że niewysłanie takiego niekompletnego pisma w terminie przemawia na niekorzyść strony. Organ nie może ani sugerować, ani tym bardziej zachęcać Strony do składania pism niekompletnych, nie zawierających podpisów lub wszystkich zarzutów. Pomimo tego, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli wynika z niego niezadowolenie strony, nie jest dopuszczalne wyciąganie negatywnych wniosków dla Strony, że w sposób zawiniony uchybiła terminowi bowiem nie wysłała niekompletnego odwołania. Stanowiska w tym względzie Sąd w żadnym razie nie podziela i uznaje je za błędne. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło zatem z przyczyn od Strony niezależnych. W tym konkretnie przypadku choroba członka zarządu (przy łącznej reprezentacji) jak również zajmującego się sprawami "prawnymi" Spółdzielni uzasadnia przywrócenie terminu, gdyż uchybienie zaistniało w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania i jest niezawinione. W tej sytuacji organ naruszył art. 58 § 1 k.p.a. błędnie oceniając okoliczności rozpoznanej sprawy. Stanowi to uchybienie sprecyzowane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) i uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Orzekając ponownie organ uwzględni powyższe wskazania Sądu. W sprawie nie było natomiast podstaw do zastosowania postulowanego w skardze art. 145a § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem uchybienie dotyczy przepisów procesowych - art. 58 § 1 k.p.a.