VII SA/Wa 2203/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przeprowadzeniu remontu przez Gminę [...] drogi gminnej na terenie działki nr [...] w O., poprzez utwardzenie jej nawierzchnią asfaltową - bez wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym nakazał Gminie [...] - zarządcy działki drogowej (działki nr [...] w O.) i inwestorowi prowadzonych robót budowlanych przedłożenie w Inspektoracie następujące dokumenty: określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchnią asfaltową działki drogowej nr [...] w O. wraz z załącznikiem graficznym obrazującym przeprowadzony remont drogi na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 1000, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, szkice i rysunki z przekrojami podłużnymi i poprzecznymi działki drogowej nr [...] w O. uwzględniające wykonane utwardzenie drogi nawierzchnią asfaltową, orzeczenie techniczne zawierające sposób wykonania utwardzenia drogi nawierzchnią asfaltową- zawierające we wnioskach i zaleceniach podanie sposobu usunięcia ewentualnych nieprawidłowości, w celu doprowadzenia przeprowadzonych robót do stanu zgodnego prawem. Termin do dostarczenia w/w dokumentów ustalono do dnia [...] marca 2010r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że Gmina [...] - zarządca drogi gminnej (działki nr [...] w O.) i inwestor prowadzonych robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi gminnej (działki nr [...] w O.) nawierzchnią asfaltową wykonała obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] lutego 2010r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2010r., W. T. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], zrzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. Wnioskodawca podniósł, ze organ stwierdzając w kwestionowanej decyzji, że zarządca drogi wykonał obowiązek nałożony decyzją PINB dla powiatu [...] w K. z dnia [...] lutego 2010r., nr [...].nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, w tym mapki sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na której zaznaczono zaasfaltowany obszar, znajdujący się na działce będącej moją własnością, która to mapka w mojej ocenie mogłaby stanowić istotny dowód w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012r. po rozpatrzeniu odwołań W. T., M. T., I. B. oraz Z. B. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] lipca 2010r., znak: PINB -[...]. Zdaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badana decyzja PINB dla powiatu [...] z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] została wydana w związku z decyzją własną z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...], nakazującą Gminie [...]- zarządcy działki drogowej (działki nr [...] w O.) i inwestorowi prowadzonych robót budowlanych przedłożyć w Inspektoracie określone dokumenty. Decyzje te zatem wydane zostały w trakcie postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. Następuje to najpierw przez wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a następnie decyzji stwierdzającej na podstawie art.51 ust. 3 pkt 1 wykonanie tego obowiązku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 2011.06.01, sygn. akt II SA/Wr 103/11 stwierdził, że decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że pewna decyzja ostateczna, stanowi z kolei podstawą do wydania kolejnej decyzji. Ta pierwsza, podstawowa decyzja może zakreślać ramy rozstrzygnięcia decyzją następczą. O istnieniu związku między tymi kolejnymi decyzjami stanowi zarówno prawo materialne (w tym przypadku art. 51 p.b.), jak i prawo procesowe (np. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W razie dokonywania sądowej kontroli decyzji kolejnej, dopóki nie zostanie stwierdzona podstawa do jej uchylenia, sąd nie ma możliwości dokonania kontroli decyzji podstawowej. Z akt sprawy wynika, że Inwestor Gmina [...] przedłożyła wymagane dokumenty, a zatem organ zobowiązany był do stwierdzenia w drodze decyzji wykonania nałożonego obowiązku. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 października 2011r., sygn. akt II SA Bk 378/11, orzekł: " Jeżeli na inwestora zostały nałożone obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i inwestor je wypełnił, to organ w drodze decyzji stwierdza wykonanie tych obowiązków ". Reasumując powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, że badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] lipca 2010r., Nr [...], znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zatem dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 Kpa: nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W skardze wniesionej do Sądu pełnomocnik W. T. strony skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 3 pkt 6 i 8 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane zakwalifikować należało jako budowę obiektu budowlanego skutkującą koniecznością przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która nieprawidłowo odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco naruszającej prawo poprzez stwierdzenie wykonania nałożonego obowiązku w sytuacji, gdy nie został on faktycznie wykonany. Strona skarżąca wskazała, że wykonane roboty nie ograniczały się do "odtworzenia stanu pierwotnego", to jeszcze w wyniku ich przeprowadzenia nastąpiła zmiana granicy pasa drogowego, co jednoznacznie nakazuje kwalifikować wykonane prace jako rozbudowę drogi, nie zaś jako jej remont bądź przebudowę bowiem nie można jako odtworzenie stanu pierwotnego zakwalifikować nawiezienia dodatkowej warstwy tłucznia kamiennego o grubości 10 cm oraz wykonania dodatkowej warstwy nawierzchni z asfaltobetonu. Zakres robót wskazany przez samego inwestora w złożonych przez niego dokumentach przesądza, że nie tylko nie mamy do czynienia z zastąpieniem pewnych elementów obiektu nowymi, lecz z wykonaniem nowych, nieistniejących wcześniej elementów, które dodatkowo podwyższają parametry techniczne i eksploatacyjne drogi (wcześniej żwirowej, a obecnie asfaltowej). Strona skarżąca podniosła, że błędna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, skutkująca zastosowaniem niewłaściwego trybu naprawczego stanowi bowiem niewątpliwie o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Strona skarżąca podniosła również, ze celem prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót do stanu zgodności z prawem. Stanem takim w ocenie skarżącego nie jest natomiast budowa na terenie, do którego inwestor nie dysponuje żadnym prawem. W tym zakresie podzielić należy stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r. zgodnie z którym: "obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane można ograniczać tylko do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, a nawet gdyby tak przyjąć, to wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynika z przepisów Prawa budowlanego, a nie z innych przepisów’’10. W ocenie Skarżącego stan faktyczny przedmiotowej sprawy w ogóle wykluczał legalizację robót budowlanych przynajmniej w części wykonanej na działce nr [...], a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył całości sprawy, pomijając w swoich rozstrzygnięciach w ogóle działkę o numerze ewidencyjnym [...], mimo przeprowadzenia na jej części robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, z 2002r., poz. 1269 ze zm.) – sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego zadaniem jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Wady te enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, który stanowi m.in., że nieważność decyzji stwierdza się, gdy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć takie naruszenie, które stanowi jego kwalifikowaną formę. Wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Badana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja PINB dla powiatu [...] z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] została wydana w związku z decyzją własną z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...], nakazującą Gminie [...] - zarządcy działki drogowej (działki nr [...] w O.) i inwestorowi prowadzonych robót budowlanych przedłożyć w Inspektoracie określone dokumenty. Decyzje te zatem wydane zostały w trakcie postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. Następuje to najpierw przez wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a następnie decyzji stwierdzającej na podstawie art.51 ust. 3 pkt 1 wykonanie tego obowiązku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zauważył, że decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że pewna decyzja ostateczna, stanowi z kolei podstawą do wydania kolejnej decyzji. Ta pierwsza, podstawowa decyzja może zakreślać ramy rozstrzygnięcia decyzją następczą. O istnieniu związku między tymi kolejnymi decyzjami stanowi zarówno prawo materialne (w tym przypadku art. 51 ), jak i prawo procesowe (np. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W razie dokonywania sądowej kontroli decyzji kolejnej, dopóki nie zostanie stwierdzona podstawa do jej uchylenia, sąd nie ma możliwości dokonania kontroli decyzji podstawowej. Z akt sprawy wynika, że Inwestor Gmina [...] przedłożyła wymagane dokumenty, a zatem organ zobowiązany był do stwierdzenia w drodze decyzji wykonania nałożonego obowiązku. Jeżeli na inwestora zostały nałożone obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i inwestor je wypełnił, to organ w drodze decyzji stwierdza wykonanie tych obowiązków . Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej zauważyć należy że kwestionowana decyzja została wydana z zastosowania przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane po uprzednim wydaniu decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia wykonania nakazanych obowiązków organ wydaje decyzję stwierdzającą ich wykonanie. Przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 wprost nawiązuje do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i nie ulega wątpliwości, że nie można wydać decyzji na jego podstawie bez uprzednio wydanej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro jednak inwestor wykonał nałożone na niego, decyzją z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego,obowiązki to organ mógł zastosować przepis art. 51 ust.3 okt 1 wydając kolejną decyzję stwierdzającą wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków i nie można skutecznie zarzucić takiej decyzji rażącego naruszenia prawa, bowiem we wcześniejszym postępowaniu przesądzone zostało prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Decyzje te zatem wydane zostały w trakcie postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. Następuje to najpierw przez wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a następnie decyzji stwierdzającej na podstawie art.51 ust. 3 pkt 1 wykonanie tego obowiązku. Zasadą jest, że sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu i zmiana stanu faktycznego lub prawnego przy czym zauważyć należy,że również po wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], stwierdzającej wykonanie obowiązku przez Gminę [...] nie zmienił się stan faktyczny lub prawny. Nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzut błednej i rażącej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych a tym samym niewłasciwego trybu naprawczego w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] lipca 2010r., Nr [...], znak: [...], nie może być skuteczny. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdza, iż organy nadzoru budowlanego badające w trybie nadzwyczajnym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogą merytorycznie rozpatrywać sprawy. Do tych organów należy wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. komentarz do art. 156 B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 719 i następne, C.H. Beck, Warszawa 2005 r.). Dlatego słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie strony utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] lipca 2010r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.