VII SA/Wa 2204/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Sołectwa D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Sołectwa D. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2001r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania - "V." Spółki z o.o. z siedzibą we W., od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 1999r., Nr [...], znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 1999r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "V." Spółce z o.o. pozwolenia na budowę węzła produkcji [...] na działce nr [...] położonej w D. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 1999r.,nr [...], znak: [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999r., Nr [...] znak: [...] Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca1999r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie "V." Spółce z o.o. pozwolenia na budowę węzła produkcji [...] na działce nr [...] położonej w D. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego w/w decyzja Starosty Powiatu W. udzielająca pozwolenia na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust.2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.Nr 89 poz. 414 z późń.zm.). Organ wskazał, że w decyzji tej nie nałożono obowiązku ustanowienia kierownika nadzoru budowlanego . Nie uwzględniono wymogu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie określono czasu użytkowania obiektu objętego pozwoleniem. Ponadto w/w decyzja pozwolenia na budowę została wydana bez przedłożenia dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wód podziemnych, decyzji o ustanowieniu terenu ochrony bezpośredniej dla studni, decyzji o pozwoleniu wodno-prawnym na korzystanie z wód w zakresie poboru wody podziemnej oraz projektu ekranu akustycznego. Opracowania w tym zakresie zostały przedłożone przez inwestora w październiku i listopadzie 1999r.tj po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto nadal nie został przedstawiona przez inwestora decyzja o pozwoleniu wodno prawnym na odprowadzanie wód opadowych z terenów utwardzonych. Po rozpoznaniu odwołania od w/w decyzji ,Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 1999r. nr [...] Nr [...] znak: [...] i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca1999r., nr [...], znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2000r. w sprawie o sygn. IVSA 696/00 stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2000r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie , w postępowaniu nieważnościowym orzekł co do istoty sprawy, jak organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zapadła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżona w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Starosta Powiatu W., wydał przedmiotową w sprawie decyzję pozwolenia na budowę, po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego, dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji Wójta Gminy D. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie pozwolenia została załączona ocena oddziaływania na środowisko rozwiązań projektowych wytwórni [...] w D. sporządzona przez rzeczoznawcę z listy Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, jak również postanowienie Wojewody Dolnośląskiego - Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 1999r., znak: [...] uzgadniające realizację inwestycji w zakresie ochrony środowiska oraz decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 1999r., Nr [...] zatwierdzająca projekt prac hydrogeologicznych na ujęcie wód podziemnych dla węzła do produkcji [...] w miejscowości D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a wskazał też, że przedłożony plan zagospodarowania działki , stanowiący integralną część wydanego pozwolenia na budowę, został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę d/s sanitarnohigienicznych, rzeczoznawcę d/skarżący zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz Wojewódzkiego Konserwatora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle powyższych okoliczności przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę zapadła zgodnie z art.35ust.1,2 i 4 oraz art.32ust.4 ustawy Prawo budowlane i nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu w/w decyzja pozostaje w zgodzie z decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym pod zakłady przemysłowe , wytwórnie materiałów budowlanych. Ponadto inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] sierpnia 1999r., nr [...] orzekającą o ustanowieniu ochrony bezpośredniej dla studni nr [...] zlokalizowanej na terenie przedmiotowej inwestycji, oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 1999r., nr [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 1999r. uzgadniające w zakresie ochrony środowiska realizację projektu budowlanego inwestycji . W skardze, kierowanej jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżące Sołectwo D. dochodziło uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie - zamiast ocenić zgodność z prawem decyzji Wojewody Dolnośląskiego, poczynił wadliwe ustalenia faktyczne i wywiódł z nich wniosek, że dokumentacja przedłożona przy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stanowiła podstawę do wydania przez Starostę Powiatu W. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Skarżące Sołectwo wskazało, że: -organ nie zważył, że w decyzji Starosty nie został określony wymóg ustanowienia inspektora nadzory budowlanego, co skutkuje naruszenie zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 12 1994r (MPz1995r. Nr 2 poz. 28); - późniejsze uzyskanie przez inwestora uzgodnień, pozwoleń i opinii nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem pozwolenia na budowę, gdyż muszą być one uzyskane i przedłożone przed wydaniem omawianej decyzji; - inwestor nie przedstawił nawet po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji o pozwoleniu wodno-prawnym na odprowadzanie wód opadowych z terenów utwardzonych. - w decyzji Wójta Gminy D. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] marca1998r. określono, iż w części wschodniej teren położony jest w strefie oddziaływania projektowanych linii magistralnych wysokiego napięcia i w związku z tym oznaczono wyłączony z zainwestowania pas 50 m po obu stronach osi linii energetycznej oraz wskazano, że teren ten może być zainwestowany tylko i wyłącznie do czasu realizacji tej linii i to tylko obiektami o charakterze tymczasowym , Wojewódzki Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [...] września1998r. [...] zawierającym uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy uznał, iż obiekty usytuowane w pasie ochronnym mogą być użytkowane tylko do roku 2010., zatem- decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wydana tylko i wyłącznie w przypadku gdyby na przedmiotowym terenie miał być usytuowane tymczasowe obiekty budowlane, budowle stanowiące przedmiot pozwolenia na budowę nie mogą być zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane - zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , uciążliwość produkcji musi mieścić się w granicach działki, a inwestor winien zaprojektować odprowadzenie ścieków do bezodpływowego szamba tymczasem z projektu budowlanego wynika zaś, że nie jest możliwe, by uciążliwość produkcji mogła zamykać się w granicach działki. - Sołectwo nie było informowane o planowanej inwestycji, ponadto o wydanej decyzji nie poinformowano także szeregu osób fizycznych będących stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. . Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem organ dopuścił się naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r ( DZ.U. nr153, poz.1270 ). W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się obrazy przepisów art.7 i 77 kpa, wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . Wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Celem postępowania nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia , tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156§ 1 pkt 1-7 kpa. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego , jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno reformacyjne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zatem wbrew twierdzeniom skargi miał kompetencje do orzeczenia jak w zaskarżonej decyzji. Jednak objęte tą decyzją rozstrzygnięcie obarczone jest wadliwością wynikającą z braku dokładnego wyjaśnienia sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego lakonicznie stwierdził, że naruszenia na które powołuje się Wojewoda Dolnośląski nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Organ nie odniósł się szczegółowo do stwierdzonej przez organ pierwszej instancji niezgodności decyzji pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Nie odniósł się do istotnej okoliczności, tj zapisu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , zgodnie z którym w części wschodniej terenu położonych w strefie oddziaływania projektowanych linii magistralnych wysokiego napięci oznaczono wyłączony z zainwestowania pas 50m po obu stronach osi linii energetycznej , teren ten może być zainwestowany do czasu realizacji linii wyłącznie obiektami o charakterze tymczasowym. Wskazać należy, że wydanie decyzji pozwolenia na budowę w okolicznościach braku zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić o tym, że decyzja pozwolenia na budowę zapadła z rażącym naruszenie prawa – art.35.1 pkt1 ustawy Prawo budowlane . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uzasadnił także swojego stanowiska, zgodnie z którym brak przewidzianych przepisami prawa uzgodnień, na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę, nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa w szczególności przepisu art. 35.1 pkt.3 ustawy Prawo budowlane . Należy wskazać, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności- wymienionych w zamkniętym katalogu art.156§1 pkt 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe rozważania . Organ szczegółowo zbada wymogi zawarte w decyzji Wójta Gminy D. nr [...] dnia [...] marca 1998r. z o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji . Oceni zgodność z tą decyzją, decyzji pozwolenia na budowę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zbada też, w kontekście rażącego naruszenia prawa, kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii i uzgodnień. Sąd wskazuje ponadto, że bez znaczenia, dla oceny zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji , są argumenty Sołectwa o braku powiadomienia stron w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę. Okoliczność ta może bowiem stanowić przesłankę wznowieniową w kontekście postępowania zakończonego tą decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że przesłanki wznowieniowe nie mogą być utożsamiane z przesłankami nieważnościowymi. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145§1pkt.1 lit. c i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.