VII SA/Wa 2205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] nakazującej T. K. rozbiórkę części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr Ew[...], położonej w [...] - uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., nakazał T.i K. rozbiórkę części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej [...] tj. : ściany o wysokości 2,42 m i długości 3,37 m sytuowanej (pomiędzy budynkiem mieszkalnym inwestora a budynkiem mieszkalnym na sąsiedniej nieruchomości) od strony ulicy [...]; pozostałego fragmentu ściany usytuowanej od strony podwórza z zachowaniem pilastra o głębokości min. 25 cm zapewniającego pozostawienie jego powiązania ze ścianą szczytową; uporządkowanie terenu działki po wykonaniu robót rozbiórkowych. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 15 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbiórki komórki murowanej, zlokalizowanej na działce nr ew. [...], położonej w [...]. Organ ustalił, iż budynek gospodarczy o wym. 3,5 m x 5,60 m został częściowo rozebrany, tj. rozebrany został jego dach i ściana frontowa, w której osadzone było okno i drzwi. Właściciel nieruchomości T. K. wyjaśnił, iż rozbiórki budynku dokonał ze względu na zły stan budynku i zagrożenie katastrofą. Wskazał także, że dokonanie rozbiórki poprzedził zgłoszeniem wniesionym do Starosty [...], który wydał sprzeciw w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał T. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy rozbiórce komórki murowanej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], bezpośrednio przylegającej z dwóch stron do budynków mieszkalnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] utrzymał wymienione postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] w mocy. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] nakazał T. K. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w [...] przy ul. [...]w części: ściany o wysokości 2,42 m i długości 3,37 m sytuowanej (pomiędzy budynkiem mieszkalnym inwestora a budynkiem mieszkalnym sąsiedniej nieruchomości) od ul. [...]; pozostałego fragmentu ściany usytuowanej od strony podwórza oraz nakazał uporządkowanie terenu działki po wykonaniu robót rozbiórkowych. Od decyzji Nr [...] odwołanie złożył T. K. W dniu 14 października 2009 r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny na nieruchomości przy [...] w [...]. W ich wyniku ustalono, iż pomiędzy budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a budynkiem przy ul. [...] znajduje się ogrodzenie z cegły obustronnie otynkowanej oraz fragment ściany (częściowo rozebranej). Podczas oględzin M. K. poinformował, iż według jego wiedzy ściana szczytowa zlokalizowana w granicy pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] stanowi konstrukcyjny element budynku na nieruchomości przy ul. [...], co potwierdza mapa znajdująca się w aktach sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W jej uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Wskazał, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (tj. protokołu z dnia 4 czerwca 2009 r., oraz decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że inwestor pomimo wniesienia sprzeciwu do złożonego zgłoszenia dotyczącego rozbiórki budynku gospodarczego o wym. 3,50 m x 5,60 m, przystąpił do robót rozbiórkowych. Wykonanie robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest równoznaczne z wykonaniem robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym w niniejszym przypadku - zdaniem organu II instancji - zastosowanie winien znaleźć tryb naprawczy określony w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego i winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zauważył także, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż pomiędzy budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a budynkiem przy ul. [...] znajduje się ogrodzenie z cegły obustronnie otynkowanej oraz fragment ściany (częściowo rozebranej). Fragment ściany usytuowanej od strony podwórza jest ściśle powiązany ze ścianą szczytową budynku przy ul. [...]. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego podzielił przekonanie organu I instancji, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednakże biorąc pod uwagę wykonalność decyzji rozbiórkowej z punktu widzenia warunków technicznych tj. możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części budynku oraz zważywszy na fakt powiązania fragmentu ściany budynku gospodarczego znajdującej się od podwórza ze ścianą szczytową budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...], której konstrukcja w wyniku rozbiórki w/w fragmentu ściany budynku gospodarczego mogłaby zostać naruszona, organ uznał, iż należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] w całości i orzec odmiennie co do istoty sprawy. Odnosząc się do kwestii dotyczącej mapy geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej kwestionowania i stwierdził, iż wynika z niej, że ściana szczytowa stanowiąca część budynku mieszkalnego przy ul. [...] znajduje się w granicy z działką nr ew. [...]. Dokonanie rozbiórki ściany szczytowej budynku M. K. spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w interesy osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. złożył T. K. Uzasadniając skargę stwierdził, iż wykonanie decyzji organu z dnia [...] listopada 2009 r. zagrozi życiu i zdrowiu ludzi. Ponadto stwierdził, że decyzja ta jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, roboty budowlane do których zalicza się m.in. prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 31 ustawy wskazuje przypadki, w których do wykonania prac rozbiórkowych nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zalicza się do nich rozbiórkę budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości oraz rozbiórkę obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, iż obiekt rozebrany w części przez skarżącego nie należy do żadnej z powyżej wymienionych kategorii, a zatem na jego rozbiórkę skarżący winien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę. Wprawdzie zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jednakże z okoliczności powyższej sprawy, jak również ustaleń organu administracji, nie wynika, aby taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Prawidłowo zatem organy administracji uznały, iż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej i zastosowały tryb naprawczy określony w art. 50 i 51 ustawy. Rozbiórka części budynku jest niewątpliwie przypadkiem innym niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi na specyfikę wykonanych robót budowlanych, należało uznać, tak jak przyjął to organ II instancji, iż brak jest możliwości doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o której to możliwości stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Uwadze organu odwoławczego umknęło jednakże, iż przepis art. 51 , w tym również art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, nie jest natomiast przepisem o charakterze represyjnym. Zatem przy samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce obiektu budowlanego nie można było zastosować jako środka legalizującego nakazu dalszej rozbiórki budynku zbudowanego najprawdopodobniej zgodnie z prawem. Środkiem wystarczającym dla legalizacji wykonanych prac budowlanych byłoby nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych. Wprawdzie celem skarżącego była rozbiórka obiektu łącznie ze ścianą szczytową budynku położonego na granicy z działką sąsiednią, jednakże rozbiórka w takim zakresie w jakim chciał to zrobić skarżący mogła nastąpić jedynie w przypadku uzyskania przez skarżącego pozwolenia na rozbiórkę, o którym mowa w art. 31 i 32 ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego prowadziły natomiast postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i poza jego zakres nie mogły wykroczyć. Mając jednakże na uwadze, iż intencją skarżącego była rozbiórka obiektu, zaś organ nadzoru budowlanego wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił częściowo żądanie skarżącego, Sąd mając na uwadze art. 139 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) nie uchylił zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż ocena naruszenia prawa zawarta w uzasadnieniu Sądu w istocie pogarsza sytuację skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej do sądu administracyjnego, wskazać należy iż w ocenie Sądu skarżący nie w pełni rozumie legalizacyjny charakter art. 51 ustawy. Przepis ten, wbrew treści skargi, nie zastępuje trybu określonego w art. 31 i 32 Prawa budowlanego. W celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę zgodnie z żądaniem skarżący winien był wystąpić z odpowiednim wnioskiem. Art. 51 nakazuje doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, i z tego też powodu organ administracji nie działa w tym trybie w ramach wniosku strony lecz z urzędu, stosując środki naprawcze przewidziane tym przepisem. Nakaz rozbiórki jest w ramach tego przepisu dopuszczalny jedynie w przypadku, gdy wybudowany obiekt w takim stopniu narusza obowiązujące przepisy, iż nie jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W przypadku prac rozbiórkowych, a w szczególności w tym przypadku jaki podlegał ocenie Sądu nakaz rozbiórki był orzeczony wadliwie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).