VII SA/Wa 2206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi H. W. i M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej skargę oddala VII SA/Wa 2206/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009r., Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad ,na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania H. i M. W. utrzymał w mocy decyzję wydaną z jego upoważnienia przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w G. z dnia [...] czerwca 2009r nr. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości K.. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że droga krajowa nr [...] z której strona wnosi o zezwolenie zjazdu na teren działki nr [...] w miejscowości K., zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych (klasa G), Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów (...)". Przedmiotowa działka nr [...] przylega zarówno do drogi krajowej nr [...], jak i do drogi gminnej (działka nr [...]). Teren, na którym położona jest działka, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Dz. U. Woj. Pomorskiego Nr 66, poz. 1231 z dnia 7 lipca 2005 r.), który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu dla terenu oznaczonego symbolem SE.64U, na którym zlokalizowana jest działka objęta wnioskiem, obsługa komunikacyjna powinna być zapewniona z drogi SE.015KL (droga gminna, działka nr [...]), ewentualnie z SE.08KZ (droga zbiorcza, działka nr [...]) i SE.01KG (droga krajowa nr [...]). Zgodnie z treścią "Ustaleń szczegółowych dla terenów komunikacyjnych, położonych w części obszaru na wschód od drogi SE.01KG /ul. [...]/(...)" (pkt 2, str. 214 ww. planu) dla terenów przyległych do drogi krajowej nr [...], cyt. "ilość wjazdów w miarę możliwości należy ograniczyć", a mając na uwadze to, że VII SA/Wa 2206/09 działka przylega do drogi gminnej obsługa komunikacyjna inwestycji na działce strony powinna odbywać się za pośrednictwem tej drogi gminnej. Organ odwoławczy wskazał, że do stanowiącej własność strony działki nr [...] istnieje możliwość dojazdu z wykorzystaniem i za pośrednictwem drogi gminnej, oznaczonej symbolem SE.015KL (działka nr [...]). Wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w sytuacji, gdy działka ma zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem drogi niższej klasy, byłoby sprzeczne z treścią przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia, bowiem należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów właśnie przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (działka nr [...]). Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.). Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, organ uznał, że ww. droga gminna może zapewnić tej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad z dnia [...] września 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli H. i M. W. wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając skargę wskazali, iż dojazd od strony działki nr [...] wbrew stanowisku Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie jest możliwy (w załączeniu załączyli stanowisko właścicieli tej działki dot. przedmiotowej sprawy). Zdaniem strony podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie uwzględnia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz VII SA/Wa 2206/09 trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Dodać należy, że nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji, nie oznacza to, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego, a jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.) "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 - dop. organu) ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 kpa, ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd". To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr VII SA/Wa 2206/09 43, poz. 430) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W ramach tego uznania, zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepis art. 29 cytowanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na zjazd. W wyroku NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 Sąd wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności/1 Słuszny interes strony w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2004 r., sygn. akt V SA/Wa 1526/2004). Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym, o ile uprzednio dokona wyważenia obu tych interesów. Zdaniem Sądu, zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa wyżej, przyznając ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], nad interesem indywidualnym strony, który może być zaspokojony jednym ze sposobów określonych w przedmiotowym akcie administracyjnym. Organ odwoławczy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zastosował również zasadę zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107§3k.p.a. VII SA/Wa 2206/09 Biorąc powyższe pod rozwagę oraz to, że organ administracji publicznej działał w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, nie przekraczając zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego swych uprawnień, na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.