VII SA/Wa 2206/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi R.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) postanowieniem z [...] września 2020 r. [...], na mocy art. 127 k.p.a. w zw. z art. 141 i 144 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018, poz. 570 ) oraz art. 138 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia R. M. – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. [...] z [...] lipca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym dwulokalowym bliźniaczym przy ul [...] oraz lokalu nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] na działce ew. nr [...] z obr. [...] w [...]. Organ odwoławczy – po przytoczeniu ustaleń organu I instancji oraz zarzutów zażalenia – podkreślił, że zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. W tym zakresie organ obowiązany jest do potwierdzenia, w formie zaświadczenia, tylko tych faktów albo stanu prawnego, który wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ze zmodyfikowaną sytuacją mamy do czynienia w przypadku postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Dalej podniósł, że z art. 217 k.p.a. wynika, że organ wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczeniem jest zatem urzędowe pisemne potwierdzenie obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Tym samym postępowanie to może się zakończyć: przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia; przez odmowę wydania zaświadczenia z powodu niepotwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego, którego żąda dana osoba. SKO następnie podkreśliło, że zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali (dalej – u.w.l.) ustanowienie odrębnej własności lokalu następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Stosownie do art. 2 ust. 1 c u.w.l. odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków zbudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ww. ustawy, jest natomiast wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Spełnienie ww. wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zaświadczenie to jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym spełnianie przez lokal wymogów samodzielności i jest niezbędne do ustanowienia prawa odrębnej własności lokalu. Przez budynek mieszkalny jednorodzinny Prawo budowlane rozumie zaś budynek wolno stojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku (art. 3 pkt 2a ustawy). Warunek co do możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z art. 2 ust. 1a u.w.l. Odrębną nieruchomość w takim budynku mogą więc stanowić najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Organ podkreślił m.in., że ww. przepis wszedł w życie 11 września 2017 r. i obszernie przedstawił motywy wprowadzenia zmiany. Zaznaczył, że obecnie starosta powinien zbadać nie tylko wymóg samodzielności, ale także (oprócz ust. 1b) zgodność ustanowienia odrębnej własności lokalu z miejscowym planem, bądź decyzją o warunkach zabudowy; pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem oraz pozwoleniem na użytkowanie albo zawiadomieniem o zakończeniu budowy. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że ustanowienie odrębnej własności ww. lokali jest niezgodne z miejscowym planem, gdyż powierzchnia działki [...] (nawet przy 10% tolerancji) jest za mała, aby wybudować dwa budynki mieszkalne, również bliźniacze bez podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zabudowa taka byłaby możliwa przy pełnym uzbrojeniu, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt. 8 planu i takie rozwiązanie zatwierdzono w pozwoleniu na budowę. Na poparcie przedstawionej argumentacji SKO powołało orzecznictwo. Skargę po ww. postanowienie złożył R. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a/ art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji na szkodę skarżącego; b/ art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowanie w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, poprzez żądanie od skarżącego wygórowanych, niepotrzebnych, nieprzewidzianych przepisami żądań, skutkujących oddaleniem wniosku i utrzymaniem w mocy decyzji; c/ art 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności uznanie, że dokonano prawidłowej analizy samodzielności lokalu, która jest oczywista, w znacznie większym zakresie niż dopuszczalne przepisami prawa, wykraczając poza przyjęte normy prawne, Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ wyszedł poza ramy prawne i orzekł o braku możliwości wydania żądanego zaświadczenia, gdy wszystkie podobne budynki w sąsiedztwie i w podobnym stanie prawnym mają wydane stosowne decyzje. Skarżący przywołał art. 2 ust. 2, ust. 1a i ust. 3 u.w.l. oraz art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdzając, że w takim stanie prawnym należy przyjąć, że wydanie zaświadczenia uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia samodzielności lokalu i zgodności projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu z aktami. Dalej przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych odnośnie rozumienia pojęcia samodzielności lokalu oraz wymienił obowiązki organu w takim postępowaniu. Podkreślił, że wszystkie lokale, co do których złożono wniosek spełniają warunki samodzielności określone w ustawie o własności lokali. Nie ma zatem podstaw do odmowy wydania zaświadczenia przy spełnieniu ustawowych kryteriów budowlanych i technicznych. Żadne procedury nie dają możliwości badania faktycznego sposobu wykorzystywania lokalu, który organ może badać wyłącznie deklarowany sposób wykorzystywania lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić na wstępie należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i znajduje zastosowanie do wszystkich wniosków dotyczących urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to zatem postępowanie o szerokim zakresie podmiotowym i obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej oraz podmioty, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa. Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego), albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na swój interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Odmowa wydania zaświadczenia, którego domagał się skarżący, dotyczyła samodzielności lokali nr [...] i [...] w dwóch budynkach mieszkalnych dwulokalowych przy ul [...] i [...] na działce ew. nr [...] z obr. [...] w [...] z uwagi na niezgodność ww. inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania rejonu [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...]). Stanowisko organów należy podzielić. Przepis art. 2 ust. 1a u.w.l. stanowi bowiem jednoznacznie, że ustanowienie odrębnej własności lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Z art. 2 ust. 1 c u.w.l. wynika natomiast, że – co do zasady - odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Powołany wyżej plan w § 11 ust. 2 pkt 6 i 8 dla nowej zabudowy w jednostce M określa szczegółowo obsługę inżynieryjną, a w niej dostawy wody (do celów spożywczych) i odbioru ścieków, poprzez konieczność podłączenia zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a tylko w przypadku braku tych sieci na tym obszarze umożliwia budowę nowych budynków mieszkalnych w oparciu o indywidualne rozwiązania inżynieryjne (szczelne bezodpływowe zbiorniki nieczystości), zgodnie z przepisami szczególnymi i przy min. powierzchni działki inwestycyjnej dla jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego 1000 m2 lub 800 m2 nr dla polowy bliźniaka. Natomiast według ustaleń poczynionych przez organy, na podstawie dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 1215m2 (przy wymaganych co najmniej 800 m2 dla połowy bliźniaka ), co nie pozwala na zastosowanie indywidualnych rozwiązań inżynieryjnych, a w konsekwencji powoduje konieczność podłączenia ww. budynków bliźniaczych do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Takie rozwiązania – jak słusznie zauważył organ - przewidywała decyzja o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy ponadto wynika, że Prezydent m. [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...]) wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy czterech zbiorników na nieczystości ciekłe wraz z wewnętrzną instalacją kanalizacyjną na działce inwestycyjnej z powodu ich niezgodności m.in. z ww. planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor poinformował również, załączając dokumentację techniczną, że wykonał przydomową oczyszczalnię ścieków, potwierdzając tym samym, że nie wykonał przyłącza do sieci kanalizacyjnej, co z kolei jest sprzeczne z decyzją o pozwoleniu na budowę, która przewidywała podłączenie budynku do sieci kanalizacyjnej (rys. nr. 3 projekt zagospodarowania terenu). Nie został zatem spełniony kolejny warunek przewidziany art. 2 ust. 1 a u.w.l. Skoro ustalono, że przedmiotowa inwestycja, pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz pozwoleniem na budowę, to organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności opisanych lokali. Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie ww. budynków mieszkalnych (decyzja z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...]), nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie, zważywszy przy tym, że jest to decyzja warunkowa, bowiem zobowiązuje inwestora do wykonania do dnia 31 grudnia 2023r. docelowego przyłącza do sieci kanalizacyjnej miejskiej. W konsekwencji zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.