VII SA/Wa 2209/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] września 2007r., na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane Wojewoda [...] wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 1000 zł w związku z przekroczeniem terminu w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek inwestora do Starostwa Powiatowego w P. o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 13 lutego 2007r. i od tego dnia rozpoczął bieg terminu 65 dni dla załatwienia sprawy wskazany w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana dnia [...] maja 2007r. czyli po upływie 92 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Organ na podstawie art. 35 ust. 8 w/w ustawy odliczył od czasu trwania postępowania okres 25 dni związanych z zawieszeniem postępowania (od [..] marca 2007r., tj. daty postanowienia o zawieszeniu postępowania do dnia [...] marca 2007r., tj. daty postanowienia o podjęciu postępowania) i ustalił, że decyzja została wydana po 2 dniach zwłoki. Zażalenie na to postanowienie złożył Starosta P. podnosząc, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania ( a więc tak na postanowienie o zawieszeniu jak i postępowanie o podjęciu postępowania) służy stronie zażalenie, a więc okres zawieszenia jaki powinien być odliczony od okresu trwania postępowania winien wynosić 28 dni tj. od dnia 5 marca 2007r., tj. od doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania do dnia 2 lipca 2007r., tj. doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] listopada 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, ze w jego ocenie okres zawieszenia należy liczyć do daty postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, a więc ustalenie i rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta P.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 101 § 1, art. 103 i art. 110 kpa oraz naruszenie art. 124 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Starosty P. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą w/w rozstrzygnięć jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis ten nie stanowi podstawy do odliczenia terminów tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią elementy postępowania tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1988r., sygn. akt SAB/Gd 14/87). Zdaniem Sądu za taką czynność (w/w art. 35 ust. 8 ustawy) można uznać wydanie przez organ architektoniczno - budowlany postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wydanie postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania jest co prawda czynnością, która nie wstrzymuje biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże nie można przyjąć - tak jak to uczyniły organy obu instancji - że procesowy termin 7 dni do wniesienia zażalenia na to postanowienie, nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie. Skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże więc z ostatecznym charakterem postanowienia wydanego w tym przedmiocie. W związku z tym, wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zauważyć należy, iż prawo strony do wniesienia w terminie 7 dni zażalenia w toku postępowania administracyjnego na postanowienie o podjęciu postępowania wynika wprost z przepisu prawa tj. art. 101 § 3 kpa w zw. z art. 141 § 2 kpa i zgodnie z art. 7 kpa, art. 8 kpa, 9 kpa i 10 kpa chronione winno być ono przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, gdyż strona w postępowaniu ma prawo do obrony nie tylko wobec decyzji administracyjnej, ale również, gdy podjęte w postępowaniu postanowienie organu narusza jej interesy. W tych okolicznościach za zasadną należy, więc uznać argumentację strony skarżącej, że prawo stron postępowania do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania wiąże organ wydający to postanowienie. Termin 7 dni do wniesienia zażalenia jest terminem wynikającym wprost z przepisów prawa i stosownie do treści art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie może być wliczany do ustawowego terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tj. 65 dni. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r. zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ nie wliczył bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wobec powyższego, uznając, że organy obu instancji orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sąd na podstawie art. 145§ 1 pkt lit a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.