VII SA/Wa 221/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty O. kwotę 377 ( trzysta siedemdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2007r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm.) dalej jako Prawo budowlane orzekł o wymierzeniu Staroście O. kary pieniężnej w wysokości 3.000 ( trzy tysiące ) złotych z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta O. uchybił wynikającemu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane 65 - dniowemu terminowi na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podał, iż w dniu [...] lipca 2006r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego-gospodarczego z użytkowym poddaszem połączonych łącznikiem z przyłączami i ogrodzenia na działce o nr geodezyjnym [...] w D., Gmina O. Postanowieniem z dnia [...] września 2006r. organ administracji zawiesił postępowanie w sprawie, postępowanie zostało podjęte w dniu [...] września 2006r. Decyzją Nr [...] z dnia [..] października 2006r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego-gospodarczego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wojewoda [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie zwłoka w wydaniu decyzji wyniosła 6 dni, ponieważ od wpłynięcia wniosku do wydania decyzji upłynęło 83 dni i od tego okresu należy odliczyć okres zawieszenia postępowania ( [...] .09.- [...].09. ) czyli 12 dni. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu zażalenia Starosty O. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo określił początkową i końcową datę biegu terminu na wydanie decyzji ( o udzieleniu pozwolenia na budowę ) z uwzględnieniem okresu zawieszenia postępowania, a tym samym prawidłowo ustalił, że wydana w dniu [...] października 2006r. przez Starostę O. decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego-gospodarczego wydana została z uchybieniem 65 - dniowego terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za niezasadne uznał stanowisko, że określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie obejmuje 7 –dniowego terminu na wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Termin do wniesienia zażalenia nie należy bowiem do terminów przewidzianych dla dokonania określonych czynności zdefiniowanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane . Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożył Starosta O. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] i umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł, iż wydane rozstrzygnięcie narusza art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 1 k.p.a. Za niezasadne uznał stanowisko organu II instancji stwierdzające, że termin na wniesienie zażalenia nie mieści się w czynnościach zdefiniowanych w art. 35 ust. 8 ustawy prawo budowlane. Powołując się na treść w/w przepisu Starosta O. podniósł, że do 65 – dniowego terminu na wydanie decyzji nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący zauważył, że przepis art. 35 ust. 8 nie wskazuje, iż dokonanie czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Traktuje on zarówno o czynnościach podejmowanych przez organ jak i strony postępowania. Z powyższego wywiódł, iż termin 7 dni do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest terminem przewidzianym przepisami prawa, który wiąże organ wydający postanowienie o podjęciu i z tej przyczyny nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy. Nadto skarżący podniósł, że przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie tworzy odrębnego stosunku administracyjno - prawnego miedzy organem właściwym do rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę, a organem wyższego stopnia, określa tylko sankcję jaką pociąga za sobą nierozpoznanie sprawy w ustawowym terminie 65 dni. W związku z tym uznał, iż wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji jest rozstrzygnięciem kwestii wynikającej w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, postanowienie to ma charakter procesowy i w związku z tym nie ma podstaw do jego wydanie w sprawach zakończonych wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi podał, iż postępowanie o wymierzeniu kary za przekroczenie terminu w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zakończenie takiego postępowania nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania o wymierzenie kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] . Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialno prawnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a W niniejszej sprawie kontrolą sądu zostało objęte postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. o wymierzeniu Staroście O. kary pieniężnej z tytułu zwłoki w wydaniu pozwolenia na budowę. Podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 złotych za każdy dzień zwłoki. Wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek załatwienia sprawy i wydania decyzji w terminie 65 dni ma na celu zagwarantowanie stronom postępowania, że organy administracji publicznej będą działać w sprawie wnikliwie i szybko dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia, a wniosek rozpoznany będzie bez zbędnej zwłoki z wykluczeniem przewlekłości i bezczynności organu. Odstępstwem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem czynności i przy zachowaniu wszystkich reguł postępowania administracyjnego nie ma możliwości wydania decyzji ze względu np. na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku. Te przypadki reguluje art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy zaznaczyć, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem zasady zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów tych czynności organu administracji publicznej, które mimo że wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane wliczeniu do 65 dniowego terminu załatwienia sprawy podlegają jedynie okresy związane z pewnymi zdarzeniami o charakterze nadzwyczajnym np. okres zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Istotne jest, że termin przewidziany na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest integralnie z tym zawieszeniem związany. Oznacza to, że skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego związany jest z ostatecznym charakterem postanowienia w tym przedmiocie, zaś wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia byłoby niewątpliwie wadliwe. Wobec powyższego zasadne jest stanowisko Starosty O. stwierdzające, że prawo strony do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania wiąże organ wydający to postanowienie. Tym samym okres 7 dni na wniesienie zażalenia nie podlega zgodnie z treścią art. 36 ust. 8 zaliczeniu do 65 – dniowego terminu załatwienia sprawy i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniu skargi należy podnieść, że postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli organ wyższego stopnia dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie, na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę, rejestrów wniosków i wydanych decyzji. Inny w tym postępowaniu jest krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary stronami postępowania administracyjnego nie jest inwestor, właściciel czy inne podmioty określone art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz wyłącznie organ wydający decyzję o pozwoleniu i organ wydający postanowienie w przedmiocie kary pieniężnej za niedopuszczalną zwłokę. Reasumując Sąd uznał, że wydając postanowienia kontrolowane w niniejszym postępowaniu zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli przepisy art. 35 ust. 3, 6, 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że termin określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie obejmuje 7 -dniowego terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.