VII SA/Wa 2213/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Dariusz Turek (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych na przy ul. [...] w W. w dniu 13 lipca 2007 r. stwierdzono, iż na ww posesji wybudowano budynek mieszkalny na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej H.T. na rozbudowę budynku mieszkalnego. Z ustaleń kontrolnych wynika, iż roboty przy rozbudowie wykonano z odstępstwami od projektu polegającymi na zmianie usytuowania części ściany działowej na parterze i poddaszu, zmianie usytuowania wewnętrznej klatki schodowej oraz zmianie wymiarów schodów wejściowych do budynku. W ocenie organu, ponieważ prace prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a odstępstwa dokonane w trakcie budowy nie są zmianami istotnymi w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, nie ma podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli sąsiedzi posesji H.T. – T. i W. S. wskazując, iż postępowanie zostało przeprowadzone stronniczo i nierzetelnie. Nie zawiera odpowiedzi na postawione pytania w piśmie z dnia 11 czerwca 2007 r. W ocenie skarżących, niewłaściwie zostało wybudowane ogrodzenie działki oraz szambo. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano w niej, iż obowiązkiem organu jest ustalenie treści oraz zakresu wniosku stron, ponieważ od tego zależy rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ wszczął postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku, ogrodzenia działki oraz zbiornika na ścieki, natomiast decyzja pierwszej instancji nie załatwia sprawy wszczętej na wniosek skarżących, gdyż pominięto w niej kwestię legalności i prawidłowości szamba i ogrodzenia. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien kompleksowo ją rozpatrzyć zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ponadto nakazano organowi ustalić, czy odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na zmianie wymiarów schodów wejściowych do budynku nie stanowi jednocześnie zmiany charakterystycznych parametrów w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, jak również, czy wykonanie dodatkowego okna w korytarzu nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.T. zarzuciła decyzji naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż "zmiana parametrów schodów oraz wykonanie dodatkowego okna może stanowić zmianę charakterystyczną parametrów obiektu budowlanego oraz, iż kwestia nieszczelności szamba podlega weryfikacji w trybie art. 36a Prawa budowlanego" Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 i 8 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako kpa, poprzez nie wzięcie pod uwagę interesu inwestora przy wydaniu decyzji oraz przeprowadzenia postępowania wbrew zasadzie pogłębienia zasadzie zaufania do organów administracji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art.3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięcia drugiej instancji, która uchyliła decyzję pierwszej instancji w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 kpa. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiocie legalności i prawidłowości rozbudowy budynku, ogrodzenia działki oraz zbiornika na ścieki, natomiast decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania, nie załatwia sprawy w całości, gdyż pominięto w niej kwestię legalności i prawidłowości szamba i ogrodzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie na okoliczności świadczące w ocenie organu o braku przesłanek do kwestionowania prawidłowości rozbudowy budynku w oparciu o przepis art 36a Prawa budowlanego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż organ pierwszej instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Organ drugiej instancji nie mógł jednocześnie przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 136 kpa). Nadto organ drugiej instancji zasadnie wskazał na aspekty sprawy, które nie zostały rozważone przez pierwszą instancję. Dotyczy to ustalenia, czy odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na zmianie wymiarów schodów wejściowych do budynku nie stanowi jednocześnie zmiany charakterystycznych parametrów w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, iż nie można zgodzić się tezą skarżącego, iż zbiornik na ścieki nie stanowi przedmiotu projektu ani decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1997 r. W sentencji decyzji tej wskazano bezspornie, iż dotyczy ona rozbudowy domu jednorodzinnego od strony północno - zachodniej o część parterową, podpiwniczoną z poddaszem użytkowym oraz szamba o pojemności 12, 5 m sześciennego typu WB – 4919 "Agrobis". Ponadto nie można zgodzić się, iż zmiana parametrów schodów wejściowych nie może być rozważana w kategoriach art. 36a Prawa budowlanego, czyli istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiana parametrów schodów usytuowanych na gruncie może spowodować zmianę w zatwierdzonym projekcie działki, co stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Nadto zarzuty naruszenia art. 7 i 8 kpa nie zasługują na uznanie, gdyż słuszny interes skarżącego jak słuszny interes innych stron oraz wyjaśnienie całości sprawy winno być rozważane przez obydwie instancje, a nie tylko przez instancję drugą. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.