VII SA/Wa 2213/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 260 zł (dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] nakazującej wykonanie rozbiórki rozbudowanej części mieszkalnej budynku mieszkalno-inwentarskiego położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wniosku zarzucił wskazanej wyżej decyzji obrazę art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) powoływanej dalej jako Kpa. Naruszenie Prawa budowlanego polegało, w ocenie Skarżącego, na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę przed upływem terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2007 r. nakładającym na inwestora obowiązek dostarczenia określonych w nim dokumentów. Poza tym organ nadzoru budowlanego bezpodstawnie przyjął, że wykonywane przez inwestora prace remontowo-modernizacyjne wymagają uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie. Działanie takie narusza art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazano również, że w toku postępowania administracyjnego dopuszczono się naruszenia art. 10 § 1Kpa poprzez pozbawienie strony możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami, jak też możliwości składania własnych wniosków dowodowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 104 w zw. z art. 156 § 1, art. 157 §1 i 2, art. 158 § 1 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...]. Na wstępie organ I instancji stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasady stabilności rozstrzygnięć i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie dotknięte jest, w sposób nie budzący wątpliwości jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ stwierdził, że bez wątpienia w sprawie mamy doczynienia z rozbudową istniejącego budynku o nowe pomieszczenie, co wynika chociażby ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowej. Nie można więc mówić o remoncie. Z art. 29 Prawa budowlanego wynika, że na powyższe roboty konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał należało wykonane roboty budowlane uznać za samowolę budowlaną. Co do zarzutu wydania decyzji rozbiórkowej przed upływem terminu na dostarczenie stosownej dokumentacji, wskazać należy, iż postanowienie określające termin złożenia dokumentów zostało uchylone na skutek złożonego przez inwestora zażalenia. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości składania własnych wniosków dowodowych, organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przez J. B. pisma informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. B.. W uzasadnieniu odwołania ponownie wskazał, że nie były prowadzone żadne roboty rozbudowujące istniejący budynek a dokonano jedynie przeróbki pomieszczenia z gospodarczego na mieszkalny. Ostateczne rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest możliwe jedynie w oparciu o opinię biegłego z zakresu budownictwa. Poza tym nawet, gdyby przyjąć, że dokonano rozbudowy to należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął takiego postępowania poprzestając na ustaleniu, że brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że organ powinien zbadać, zcy inwestycja nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem a następnie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzający niekonstytucyjność części zapisów art. 48 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył zasady obowiązujące w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Następnie stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest słuszna albowiem nie można było wszcząć procedury legalizacyjnej z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu inwestora dotyczącego nieuwzględnienia w rozpatrywanej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydawania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przytoczony wcześniej wyrok nie obowiązywał. Ponadto należało podnieść, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji bada stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może być brany pod uwagę w tym postępowaniu. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest możliwe przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożył J. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu ponownie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych mówiące o tym, że w postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego winien, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, badać zgodność obiektu z porządkiem planistycznym na danym obszarze. Organ nadzoru budowlanego wydający decyzję nakazującą rozbiórkę nie dokonał analizy inwestycji z punktu widzenia zgodności z państwowym porządkiem planistycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczając się do wyłącznie do zbadania inwestycji z porządkiem gminnym naruszył w sposób rażący reguły określone w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Poza tym w ocenie Skarżącego doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji rozbiórkowej bez przeprowadzenia wszystkich prawem przewidzianych możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy zgodzić się z poglądami organów administracji co do szczególnego charakteru postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i obowiązującej zasady trwałości wydawanych rozstrzygnięć. Niemniej jednak organy administracji mają obowiązek wydać decyzję kasacyjną w przypadku stwierdzenia jednej z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Organ rozpoznający sprawę, tak jak w postępowaniu zwykłym zobligowany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne, z naruszeniem ww. podstawowych zasady prawa administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie winny wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w niniejszej sprawie, była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] nakazująca wykonanie rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części mieszkalnej budynku mieszkalno-inwentarskiego położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W ocenie Sądu, ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Inwestycja zrealizowana przez skarżącego, z uwagi na jej rozmiar, niewątpliwie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przepis powyższy, można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 oraz ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, skutkującego, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy podnieść, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje, że zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki. Za reprezentatywny należy uznać wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07, w którym stwierdzono, że ,, Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora." Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w szczególności techniczno-budowlanych, jak również regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli, w ocenie organu nadzoru budowlanego, budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt 1 powyższego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06). Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, nie ma znaczenia, dla procesu legalizacji, czy inwestor w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma bowiem ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że organy rozpatrując sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonały weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pod kątem jej zgodności z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić przedmiotową decyzję pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa mając na względzie uwagi poczynione przez Sąd. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.