VII SA/Wa 2213/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], stwierdzającej na wniosek R. Z., P. J., J. J., T. Z. oraz R. Z., nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R. G. i S. G. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej we wsi S., gmina S., - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swą decyzję organ II instancji zauważył, że powyższa sprawa stanowiła już przedmiot rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...]. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się T. Z., zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1934/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2009 r. Rozpoznając odwołanie S. G. wniesione od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie, choć z innych powodów, aniżeli w nim podniesione. Decyzja organu wojewódzkiego wydana bowiem została z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 30 § 4 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Nudowlanego, w niniejszej sprawie, stosownie do art. 28 k.p.a. (jako że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została przed dniem 11 lipca 2003 r.), przymiot strony niewątpliwie posiadali inwestorzy, tj. S. G. oraz R. G., na rzecz których wydana została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy zgromadzonych przez organ wojewódzki R. G., zamieszkały przy ul. [...], syn S. G., zmarł w dniu 20 maja 2008 r. O fakcie zgonu syna odwołujący się S. G. poinformował organ wojewódzki w piśmie z dnia 31 marca 2009 r., załączając do akt zgonu. Natomiast Wojewoda [...] prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie podjął działań zmierzających do ustalenia następców prawnych R. G., pomimo iż ze ww. aktu zgonu wynikło, że zmarły był żonaty. Stosownie do art. 931 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) do tzw. pierwszej grupy spadkobierców ustawowych należy m.in. małżonek spadkodawcy. Organ II instancji zauważył, że jakkolwiek jeden z inwestorów zmarł przed wszczęciem przez Wojewodę [...] postępowania nieważnościowego - o czym strony poinformowane zostały w piśmie z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] - to jednak postępowanie nadzwyczajne mimo, że jest postępowaniem odrębnym dotyczy tej samej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2009 r. skierowane zostało do R. G. oraz S. G. w jednej kopercie, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz pisma brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Adresat kwitujący odbiór przesyłki może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji (pisma). Nie jest to równoznaczne z doręczeniem pisma i rozpoczęciem biegu jakiegokolwiek terminu. Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga kierowania do strony wszystkich wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania. Pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Strona jest wtedy podmiotem, w stosunku do którego dokonywana jest czynność doręczenia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieustalenie przez organ I instancji następców prawnych R. G., nie powiadomienie ich o toczącym się postępowaniu administracyjnym, a następnie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z pominięciem tychże osób stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz 30 § 4 k.p.a. i upoważniało organ II instancji do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, tym bardziej, iż uchybienie procesowe, polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Odmienna praktyka pozostawałaby w opozycji do zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł skorzystać z art. 136 k.p.a. Argumentując swe stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż prowadząc ponownie postępowanie organ wojewódzki winien w pierwszej kolejności ustalić, w oparciu o orzeczenie sądu stwierdzające nabycie spadku bądź rozporządzenie testatora, spadkobierców R. G., a następnie umożliwić im czynny udział w postępowaniu oraz doręczyć zapadłe rozstrzygnięcie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył również, że z treści wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 12 stycznia 2009 r. wynika, iż objęta spornym zamierzeniem inwestycyjnym działka nr ew. [...] uległa przekształceniu i obecnie stanowi część działki nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w L., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], zaś w aktach administracyjnych brak jest dokumentów (decyzji podziałowych, wraz z załącznikami mapowymi, wyrysów z ewidencji gruntów) potwierdzających ten fakt. Dodatkowo organ odwolawczy zwrócił uwagę, iż z treści umowy przedwstępnej zbycia działki nr ew. [...] wynika, iż jednym ze współwłaścicieli ww. nieruchomości była I. J., która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. W., III Wydziału Cywilnego z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt III Ns [...] wraz z T. Z. oraz R. Z. nabyła w [...] spadek po E. Z., natomiast w ww. odpisie KW jako współwłaściciele ujawnieni są J. J. oraz P. J., każdy w 1/6. Brak jest więc dokumentu stwierdzającego następstwo prawne ww. osób. Konkludując organ II instancji stwierdził, że organ wojewódzki przeprowadzając ponownie postępowanie winien mieć na uwadze ww. wskazania i w oparciu o nie poczynić niezbędne ustalenia oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie, jak również ustalić w oparciu o aktualny na dzień wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] odpis z KW prowadzonej dla działki nr ew. [...], osoby legitymujące się tytułem prawnym do wskazanej nieruchomości. Skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. Z. W skardze wskazał m.in., że jedynym dokumentem jakim posługiwali się inwestorzy była umowa przedwstępna sprzedaży działki [...] (która nie została nigdy zrealizowana) pomiędzy T. Z., R. Z., a S. G.. Zatem R. G. (ani jego następcy prawni) nigdy nie był, ani nie powinien być stroną w tym postępowaniu. Dopisanie R. G. na wniosku o pozwolenie na budowę oraz w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pod rygorem odpowiedzialności karnej) było kolejnym nadużyciem, lub rażącym naruszeniem prawa, które skutkować powinno nie wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla R. G. i S. G. jednorodzinnego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej we wsi S., gmina S. W związku z powyższym, T. Z. stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., która uchyla w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. była bezpodstawna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga T. Z. nie została uwzględniona. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy, również ten działający w nadzwyczajnym trybie postępowania zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, tj. na dzień [...] września 2010 r. - organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określał przesłanek wydania decyzji organu odwoławczego wydawanej na tej podstawie, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej musiało być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ I instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zakresu postępowania dowodowego przed organem II instancji. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a., co oznacza, iż braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogły być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Podkreśla się także, że organ odwoławczy mógł powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykazał, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie było wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazać winien organowi I instancji jakie okoliczności faktyczne należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednakże organ II instancji nie mógł w jakikolwiek sposób narzucać organowi I instancji treści rozstrzygnięcia oraz nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Natomiast przyczyny, dla których organ odwoławczy skorzystał z możliwości przewidzianej § 2 art. 138 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej bez wskazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 936/08, LEX nr 478524; zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2097/07, LEX nr 499921; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/GL 1764/07, LEX nr 471403, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 557/08, LEX nr 499902).). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzją z dnia [...] września 2010 r., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania prawidłowo stwierdził, że wniesione od decyzji organu I instancji odwołanie S. G. zasługiwało na uwzględnienie, choć z innych powodów, aniżeli w nim podniesione. Decyzja organu wojewódzkiego wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., art. 30 § 4 k.p.a. art. 40 § 1 k.p.a., a także z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie, stosownie do art. 28 k.p.a. przymiot strony posiadali inwestorzy, tj. S. G. oraz R. G., na rzecz których wydana została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] będaca przedmiotem kontroli prowadzonej przez organy obu instancji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt sprawy zgromadzonych przez organ wojewódzki wynika, iż R. G., zamieszkały przy ul. [...], syn S. G., zmarł w dniu 20 maja 2008 r. O fakcie zgonu syna S. G. poinformował organ wojewódzki w piśmie z dnia 31 marca 2009 r., załączając do tego wystąpienia akt zgonu. Z akt sprawy wynika również, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie podjął działań zmierzających do ustalenia jego następców prawnych, pomimo iż z ww. aktu zgonu wynika, że zmarły był żonaty. Stosownie do art. 931 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny do tzw. pierwszej grupy spadkobierców ustawowych należy m.in. małżonek spadkodawcy. Zasadnie więc wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że jakkolwiek jeden z inwestorów zmarł przed wszczęciem postępowania nieważnościowego przez Wojewodę [...] (o wszczęciu postępowania strony strony poinformowane zostały w piśmie z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]) to jednak pamiętać należy, iż postępowanie nadzwyczajne mimo, że jest postępowaniem odrębnym dotyczy tej samej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a więc jego stronami są także te podmioty którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponadto, jak trafnie wskazał organ odwoławczy z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane zostało do R. G. oraz S. G. w jednej kopercie, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz pisma brak jest podstaw do stwierdzenia, iż domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Adresat kwitujący odbiór przesyłki może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji (pisma). Natomiast nie jest to równoznaczne z doręczeniem pisma i rozpoczęciem biegu jakiegokolwiek terminu. Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga kierowania do strony postępowania wszystkich wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania. Pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Strona jest wtedy podmiotem, w stosunku do którego dokonywana jest czynność doręczenia (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 303, Nb 1). Zasadna jest więc ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nieustalenie przez organ I instancji następców prawnych R. G., nie powiadomienie ich o toczącym się postępowaniu administracyjnym, a następnie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z pominięciem tychże osób stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 30 § 4 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a. i upoważaniało Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, tym bardziej, iż uchybienie procesowe polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Odmienna praktyka – jak trafnie stwierdził organ II instancji - prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. i której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z powyższych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł więc skorzystać z art. 136 k.p.a. Sąd stwierdza, że organ II instancji prawidłowo wskazał organowi I instancji jakie okoliczności faktyczne należy zbadać przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ wojewódzki winien więc w pierwszej kolejności ustalić, w oparciu o orzeczenie sądu stwierdzające nabycie spadku, bądź rozporządzenie testatora, spadkobierców R. G., a następnie umożliwić im czynny udział w postępowaniu oraz doręczyć zapadłe rozstrzygnięcie. Ponadto, z treści wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 12 stycznia 2009r. wynika, iż objęta spornym zamierzeniem inwestycyjnym działka nr ew. [...] uległa przekształceniu i obecnie stanowi część działki nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w L., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]; zaś w aktach administracyjnych brak jest dokumentów (decyzji podziałowych, wraz z załącznikami mapowymi, wyrysów z ewidencji gruntów) potwierdzających ten fakt. Dodatkowo z treści umowy przedwstępnej zbycia działki nr ew. [...] wynika, że jednym ze współwłaścicieli ww. nieruchomości była I. J., która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. W., III Wydziału Cywilnego z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] wraz z T. Z. oraz R. Z. nabyła w [...] spadek po E. Z., natomiast we ww. odpisie KW jako współwłaściciele ujawnieni są J. J. oraz P. J., każdy w [...]. Brak jest więc dokumentu stwierdzającego następstwo prawne ww. osób. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.