VII SA/Wa 2215/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę J. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego i mieszkalnego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu 13 grudnia 2016 r. skarżąca J. B. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako naruszającej w sposób rażący przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. We wniosku podała, że w przypadku stwierdzenia, że nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku, domaga się wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W piśmie z 30 stycznia 2017 r. skarżąca podała, że "czynnie uczestniczyła w procesie budowlanym". Oświadczyła, że była wykonawcą robót budowlanych i wyjaśniła, że między nią a inwestorem "zaistniał spór m. in. dotyczący zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" na skutek czego strony pozostają obecnie w "sporze o charakterze cywilnoprawnym". Skarżąca dodała, że w świetle art. 157 § 2 k.p.a., "organ nie może odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że podmiot żądający uruchomienia tego postępowania nie jest stroną" i powinien wszcząć takie postępowanie z urzędu. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 61 a § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r. Organ podał, że skarżąca nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a "jedynie" wykonawcą robót budowlanych. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że jest uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego dla tej inwestycji. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podniosła, że jej legitymację w tej sprawie należy badać w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i powołała wyrok NSA z 16 października 2014 r., II OSK 958/13. J. B. podkreśliła, że "z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że organ nie wszczął postępowania z urzędu, pomimo faktu, że okoliczności sprawy wskazują na to, iż zgodnie z twierdzeniami wnioskodawczyni zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji". Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, podkreślił, że w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę prowadzoną, zarówno w trybie zwykłym jak i nadzwyczajnym, krąg podmiotów należy ustalać na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a. Spór o charakterze cywilnoprawnym, między inwestorem a wykonawcą robót budowlanych, nie uzasadnia przyznania wykonawcy statusu strony w postępowaniu. J. B. w skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie : a) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., przez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, b) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz "błędną ocenę zebranych dowodów", c) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, d) art. 107 § 3 k.p.a. przez "zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia", e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty i twierdzenia przedstawione w zażaleniu, podniosła, że zaskarżone postanowienie "nie zawiera praktycznie" żadnego z elementów wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a., organ nie przedstawił motywów dlaczego odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego i mieszkalnego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone przez J. B. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015r. nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że chodzi tu o sytuację, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, widoczny "na pierwszy rzut oka" i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2468/17, lex nr 2465017). Taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Należy wyjaśnić, że w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym najczęściej przyjmuje się, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 972/16, lex nr 2491644). Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca była wykonawcą spornych robót budowlanych (nie posiada żadnego z wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tytułu do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu). Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w świetle powołanego przepisu prawa, wykonawcy robót budowlanych nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. To stanowisko znajduje zresztą "potwierdzenie" w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 581/07, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 824/15 i z 9 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1698/17, publ. Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., przez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego. Trzeba podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena legitymacji procesowej skarżącej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, nie zaś zasadność wszczęcia tego postępowania z urzędu przez organ administracji. Sąd nie uznaje również za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz "błędną ocenę zebranych dowodów". Jak już powiedziano, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, jest oczywiste, że wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od strony. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu organ przeprowadził postępowanie w tej sprawie z poszanowaniem naczelnych zasad wynikających z art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa), art. 9 (zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy) oraz art. 11 (zasada przekonywania). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 124 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 k.p.a.). Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia skargi, jeżeli jej zarzuty nie mają prawnego uzasadnienia. Powyższe uwagi prowadzą do uznania zarzutów skargi za nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.