VII SA/Wa 2217/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi " T." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wstrzymanie wprowadzenia do obrotu preparatu "[...]". I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2006 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego "T." Sp. z o.o. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 157§1 w związku z art. 156§1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku firmy T. Spółka z o.o. 1) stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006 roku znak [...], 2) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie objętym skargą firmy T. Sp. z o.o. w W. W uzasadnieniu organ podał, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] stycznia 2006 r. podniósł zarzut podpisania decyzji przez Zastępcę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. bez powołania się na upoważnienie do jej wydania, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego. Brak wskazania, że osoba podpisująca decyzję działa z upoważnienia organu oznacza, w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, że decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156§1 pkt 1 kpa, gdyż wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje jej nieważność. W pozostałym zakresie objętym wnioskiem spółki T. organ umorzył postępowanie wskazując, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności ma na celu jedynie kontrolę decyzji pod kątem jej kwalifikowanej wadliwości, co oznacza, że organ nie rozpatruje sprawy co do istoty. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła T. Spółka z o.o., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku, iż podstawą umorzenia postępowania (pkt 2 decyzji) było ustalenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., że firma T. Spółka z o.o. nie wprowadza do obrotu preparatu [...]. Okoliczność ta stanowi podstawę do umorzenia postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Dodatkowo Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż w stosunku do preparatu "[...]" toczy się postępowanie karne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego złożyła spółka T. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 156§1 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, iż postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2005 roku jest niedopuszczalne. Skarżący podkreślił, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2006 roku i obowiązkiem organu nadzoru było zbadanie czy te obie decyzje nie są wadliwe w rozumieniu art. 156§1 kpa. Stwierdzając nieważność decyzji z [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny jednocześnie umorzył postępowanie w pozostałym zakresie objętym wnioskiem bezpodstawnie przyjmując, iż postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2005 roku jest niedopuszczalne, gdyż organ orzekałby co do istoty sprawy (merytorycznie). W dalszych wywodach skarżący wskazał, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] grudnia 2005 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż organ inspekcji sanitarnej wstrzymał wprowadzenie do obrotu preparat "[...]" mimo braku obligatoryjnej negatywnej przesłanki określonej w art. 20a ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Organ nadzoru nie mógł w tym zakresie umorzyć postępowania, gdyż nie zachodziły przesłanki z art. 105§1kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlega uwzględnieniu także z przyczyn, które Sąd nie będąc związany granicami skargi obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu. Na wstępie przypomnieć należy, iż organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna (na wniosek lub z urzędu) postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Decyzja wydana w tym postępowaniu rozstrzyga wyłącznie co do nieważności kontrolowanej decyzji i organ nadzoru nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok SN z 07.03.1996 r., III ARW70/95, ONS 1996, Nr 18 poz. 258). Postępowanie to ma charakter nadzwyczajny i umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, jeżeli dotknięta jest ona jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 156§1kpa. Stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. organ nadzoru uznał, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż podpisana została przez Zastępcę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. i przy podpisie nie wskazano, że działa on z upoważnienia organu administracji, którym jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, gdyż organ nie wyjaśnił czy osoba będąca pracownikiem właściwego urzędu, a nawet zastępca jego kierownika ma kompetencje do podpisywania określonej decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 268a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnej, postanowień i zaświadczeń. Ważność upoważnienia pracownika organu administracyjnego do wydawania decyzji uzależniona jest jedynie od zachowania formy pisemnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11.10.1996 roku (IIIRN 8/96 OSNP 1997/9/144) wyraził pogląd "iż decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby". Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w cytowanym wyroku. Organ powinien w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie upoważnienie do działania w imieniu organu. Dopiero stwierdzony brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a kpa, skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156§1 pkt 1 kpa). Przechodząc do oceny dalszych zarzutów skargi, zgodzić należy się ze skarżącym, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (art. 157§1 kpa) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną w I instancji stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. i jednocześnie umorzył postępowanie w pozostałym zakresie objętym skargą firmy T. uzasadniając swoje stanowisko brakiem możliwości orzekania w postępowaniu nadzorczym co do meritum sprawy. Orzekając ponownie w trybie art. 127§3 kpa organ wyjaśnił, iż podstawą umorzenia było "...ustalenie, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że skarżący nie wprowadza do obrotu preparatu [...]". Okoliczność ta w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego stanowiła podstawę do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105§1 kpa. Żaden z tych argumentów nie jest trafny, przy czym już tylko na marginesie należy wskazać, że organ nie przytoczył podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie ugruntowane jest stanowisko podzielane także przez skład orzekający, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I inspncji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa (vide wyrok NSA z dnia 10.01.2001 I SA1790/99, ONSA 2002/1/39). Stanowisko to wypływa z wykładni systemowej art. 156-158 kpa. Powszechnie przyjmuje się, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Innymi słowy, decyzja ta stwierdza, że badana decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156§1 kpa, a co za tym idzie – jest nieważna od początku, czyli od dnia jej wydania. Ograniczenie kompetencji organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności tylko do decyzji organu odwoławczego prowadziłoby do niejednolitego trybu usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadą nieważności. Te pierwsze byłyby eliminowane w trybie nadzwyczajnym, w drodze ich uchylenia i ze skutkiem ex tunc. Natomiast decyzje wydane w I instancji podlegałyby wzruszeniu w trybie zwyczajnym, w drodze ich uchylenia i ze skutkiem ex nunc, to znaczy z dniem doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Nadto, jeżeli wada powodująca nieważność decyzji tkwi w decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja organu odwoławczego podlega stwierdzeniu nieważności tylko dlatego, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Tymczasem ograniczenie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego mogłoby w skrajnych sytuacjach prowadzić do niemożności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji, mimo że została ona wydana z wadą wymienioną w art. 156§1. Tak stałoby się, gdyby organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym miał odmienny pogląd w kwestii wystąpienia wady nieważności niż organ działający w trybie nadzoru. W świetle powyższych wywodów za całkowicie chybione uznać należy stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, iż kontrola w trybie nadzoru decyzji organu I instancji stanowiłaby niedopuszczalne ponowne badanie merytoryczne sprawy. Już tylko na marginesie należy wskazać, że z akt postępowania nie wynika czy Główny Inspektor Sanitarny orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wszczął postępowanie z urzędu czy na żądanie strony, choć niewątpliwe jest, że z takim wnioskiem wystąpiła T. Sp. z o.o. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145§1 pkt 1c, art. 135, art. 152 Ustawy z dnia 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.