VII SA/Wa 2217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania skargę oddala. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku P. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...], udzielającej C. [...] " w K. pozwolenia na budowę wodociągu Φ 600 dla południowej dzielnicy mieszkaniowej K. Organ wojewódzki stwierdził, że w dniu 16 kwietnia 2009 r., P. S. złożył w siedzibie organu dodatkowe dokumenty (kserokopie decyzji i planów realizacyjnych), mające wpływ na ocenę prawidłowości ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. Na tę okoliczność sporządzono notatkę urzędową, z której wynikało, iż po zapoznaniu się z tymi dokumentami stwierdzono, że stanowią one podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r. Wbrew wcześniejszym ustaleniom, z dostarczonego obecnie przez P. S., zatwierdzonego tą decyzją planu realizacyjnego wynikało, że trasa wodociągu przebiega przez jego działkę. Wyżej wymieniona notatka zawierała stwierdzenie, iż P. S. "złożył ustny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją tutejszego organu". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] oraz stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980r., nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...] przy ul. S. w K. W pozostałym zaś zakresie umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, iż decyzja będąca przedmiotem postępowania zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 18 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Inwestor nie wykazał bowiem prawa do dysponowania nieruchomością, do czego był zobligowany na podstawie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu, potwierdzeniem braku prawa do dysponowania na cele budowlane terenem działki nr [...] w dniu udzielenia pozwolenia na budowę był m.in. fakt uzyskania przez inwestora decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1982 r., nr [...], zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości nr [...] położonej w K. przy ul. S., stanowiącej własność P. S., czyli dopiero ponad rok po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto organ zaznaczył, iż analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu osadniczych miast: [...] zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] stycznia 1979 r., nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym [...] z dnia [...] lutego 1979r., wykazała że na działce P. S., nie został przewidziany przebieg jakiejkolwiek sieci infrastruktury technicznej, w tym wodociągu Φ 600 dla zaopatrzenia południowych dzielnic mieszkaniowych K. A zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Ponadto stosownie do § 18 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ obowiązany był stwierdzić zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Z powyższą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nie zgodziło się R. [...] ( następca prawny inwestora), składając odwołanie. Strona odwołująca się wskazała, iż sprawa spornego wodociągu, przebiegającego przez działkę nr [...], toczy się od wielu lat i była rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA – sygn. akt I OSK 954/07). Dotychczasowe rozstrzygnięcia Wojewody [...], decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzały, że wodociąg Φ 600 nie został wybudowany samowolnie, a przede wszystkim nie było odstępstw od zaprojektowanej trasy jego przebiegu. R. [...] w K. nadmieniło nadto, iż trasa wodociąg zmieniona tzw. aneksem do planu realizacyjnego została zatwierdzona decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r. Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] nie stwierdził różnic pomiędzy zatwierdzoną, a faktycznie wykonaną trasą wodociągu. Decyzję swoją oparł na podstawie mapy powykonawczej części wodociągu obejmującego działkę nr [...] oraz mapy z zasobów geodezyjnych. Tak więc organom wydającym decyzje znane były wszystkie okoliczności faktyczne i dowody aktualnie przywołane jako nowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał na wstępie, iż jedynym znajdującym się w aktach sprawy dokumentem, który potwierdzałby fakt złożenia przez P. S. wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, jest notatka służbowa sporządzona w dniu 16 kwietnia 2009 r. przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego – I. T. W tym kontekście organ stwierdził, iż niedopuszczalnym było inicjowanie postępowania administracyjnego na wniosek strony, a w istocie na podstawie notatki służbowej, gdyż jedyną dopuszczalną formą utrwalenia woli strony powinien być w takiej sytuacji protokół, w którym jednoznacznie określona jest treść wniesionego żądania oraz wszelkie związane z nim, powołane przez wnoszącego, istotne dla sprawy okoliczności. Jak bowiem wynika z dyspozycji art. 63 § 1 k.p.a., "Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie (...), a także ustnie do protokołu". Podanie wniesione do protokołu winno ponadto spełniać wymogi formalne określone przepisami prawa, w szczególności powinno być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 k.p.a.). Tylko wtedy istnieje bowiem gwarancja, że działania podjęte przez organ administracji publicznej są zgodne z rzeczywistą wolą strony dotyczącą zarówno przesłanek, jak i trybu, w jakim wnioskodawca żąda podjęcia stosownych czynności. Wola taka nie może być dorozumiana. Musi ona wynikać z wniesionego podania w sposób jednoznaczny, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości co do treści zawartego w nim żądania. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie analizowanej notatki nie było możliwie ustalenie dokładnej treści wniesionego żądania poza tym, że dotyczyło wznowienia postępowania. Nie wskazano w niej jednoznacznie podstawy wznowieniowej przewidzianej przepisem art. 145 § 1 k.p.a., jak również okoliczności potwierdzających jej istnienie. Tym samym brak było możliwości oceny, czy postępowanie wznowieniowe zostało przez organ wojewódzki podjęte prawidłowo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że nawet gdyby przyjąć za organem wojewódzkim, iż P. S. wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to zarówno w oparciu o analizę notatki służbowej, jak również pozostałej dokumentacji organu wojewódzkiego, nie można jednoznacznie ustalić, jakie "nowe okoliczności" stanowiły podstawę wznowienia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Nie było bowiem wystarczające powołanie się przez organ wojewódzki na "kserokopie decyzji i planów realizacyjnych". Analizowana notatka służbowa, nie zawierała jakichkolwiek informacji na temat okoliczności oraz daty, w jakich P. S. dowiedział się o istnieniu przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Tymczasem, wnosząc o wznowienie postępowania, wnioskodawca winien wskazać nie tylko przesłankę wznowieniową, na której opiera swe żądanie, ale również datę i okoliczności, w jakich dowiedział się o istnieniu podstawy wznowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji podniósł również, iż organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na stwierdzeniu rażącego naruszenia przepisów, które w najmniejszym nawet stopniu nie normowały postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...], znak: [...]. Jakkolwiek bowiem przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo z całą pewnością odnosi się do decyzji o pozwoleniu na budowę, to już pozostałe unormowania, których rażące naruszenie stwierdził organ pierwszej instancji, nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, odnoszą się bowiem do decyzji zatwierdzających plany realizacyjne. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. stała się przedmiotem skargi P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, gdyż tylko ten organ, w jego ocenie, jest w stanie rzetelnie rozpoznać przedmiotową sprawę. P. S. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, odnośnie tego, iż kontrolowana decyzja została wydana bez prawa do dysponowania nieruchomością strony, jak również iż inwestycja była sprzeczna z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], mocą której organ uchylił, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. (w stanie prawnym na datę wydania zaskarżonej decyzji i w dniu orzekania), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy ustalił, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa procesowego. Zwłaszcza, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego uzasadniającego wznowienie postępowania. W takim przypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92). W tym miejscu, odnosząc się do zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż zainicjowane zostało postępowanie wznowieniowe, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Pozytywne przesłanki, wyliczone w cytowanym przepisie, oznaczają, iż niedopuszczalne staje się wznowienie, na podstawie nie wyliczonych w nim okoliczności. Strona żądając wznowienia postępowania winna wskazać jedną z przyczyn wznowienia określonych w tym przepisie, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Przy czym, nie chodzi o to, aby organ mógł ocenić, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż ocena taka może być dokonywana na dalszym etapie postępowania, nie zwalnia to jednak strony w ogóle od jakiegokolwiek uzasadnienia. W art. 148 k.p.a. uregulowane zostały natomiast dwie kwestie, a mianowicie: tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania. Na zasadzie art. 148 § 1 k.p.a., podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., to termin jednomiesięczny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przez upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. W niniejszej sprawie jedynym dokumentem, który potwierdzałby fakt złożenia przez P. S. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...], jest notatka służbowa sporządzona w dniu 16 kwietnia 2009 r. przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego – I. T. O ile nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż niedopuszczalną formą udokumentowania złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego była forma notatki służbowej, to w ocenie Sądu, słusznie zauważył organ, iż na podstawie wskazanej notatki służbowej, nie jest możliwie ustalenie dokładnej treści wniesionego żądania, poza tym, że dotyczy ono wznowienia postępowania. Nie wskazano w niej jednoznacznie podstawy wznowieniowej przewidzianej przepisem art. 145 § 1 k.p.a., jak również okoliczności potwierdzających jej istnienie. Należy również podnieść, za organem odwoławczym, iż nawet gdyby przyjąć, że P. S. wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to zarówno na podstawie analizowanej notatki służbowej, jak również pozostałej dokumentacji, nie można jednoznacznie ustalić, jakie "nowe okoliczności" stanowiły podstawę wznowienia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Z całą pewnością, nie było wystarczające powołanie się przez organ wojewódzki na "kserokopie decyzji i planów realizacyjnych", bez żadnego bliższego przytoczenia charakteru tych dokumentów, w tym ich cech indywidualnych. Ponadto, jak już wyżej wskazano, na stronie ciążył obowiązek wykazania, iż zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Analizowana notatka służbowa, nie zawierała jakichkolwiek informacji na temat okoliczności oraz daty, w jakich P. S. dowiedział się o istnieniu przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Wojewoda [...] wszczynając postępowanie wznowieniowe "na wniosek" , sam wskazał podstawę tego wznowienia oraz zaniechał zbadania zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem, co było niedopuszczalne. Dlatego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem uchybienia, jakich dopuścił się ten organ przy rozpatrywaniu sprawy miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.