VII SA/Wa 2218/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2007 r. sprawy ze skargi C. i S. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. skargę oddala Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku C. i S. A., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączem energii elektrycznej na działkach nr [...][...] i [...] w [...], obręb [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ nadzorczy podniósł, iż dla terenu, na którym udzielono pozwolenia na budowę, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...], natomiast teren ten jest objęty zasięgiem strefy ochronnej wokół obiektów Kopalń i Zakładów Przetwórczych Siarki [...] i Kopalni Siarki [...] Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czasu obowiązywania strefy ochronnej ustanowionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] na obszarze strefy zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową, wykonywaną na terenie zakładów tworzących wspólną strefę oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych. Wojewoda [...] stwierdził, że art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) pozostawia w obrocie prawnym wcześniej wydane - na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - decyzje o ustanowieniu stref ochronnych, zobowiązując prowadzących instalacje w terminie do 31 grudnia 2005 r. do ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. W ocenie organu pierwszej instancji, badana decyzja dotyczy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego znajdującego się w wykazie obiektów, których wznoszenie jest zabronione ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli C. i S. A., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Kwestionowanej decyzji zarzucili sprzeczność ze stanem faktycznym oraz przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw przez pominięcie art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy, zgodnie z którym po dniu 31 grudnia 2005 r. wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Zdaniem odwołujących się, decyzja Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 1995 r. o ustanowieniu strefy ochronnej wygasła, zatem brak jest przeszkód do budowy budynków mieszkalnych na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...]. C. i S. A. powołali się na stanowisko Prezydenta Miasta [...] przedstawione w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r., iż decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej uległa dezaktualizacji, gdyż zakłady przemysłowe wokół których powstała strefa ochronna nie prowadzą już działalności gospodarczej i znajdują się w stanie likwidacji, wobec czego ustało ich szkodliwe oddziaływanie na środowisko. Ponadto, odwołujący się przedłożyli zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzające, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...] działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, pensjonatowe i rekreacyjne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. i S. A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Prezydenta Miasta [...] objęta postępowaniem nieważnościowym została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 7, poz. 213), którego § 11 zabrania do czasu obowiązywania strefy ochronnej ustanowionej decyzją Wojewody [...] dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] budowy na jej terenie domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną na terenie zakładów tworzących strefę. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przedmiotowym postępowaniu obszar inwestycji wchodzi w skład strefy ochronnej wokół obiektów Kopalń i Zakładów Przetwórczych Siarki [...] oraz Kopalni Siarki [...], ustanowionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone badaną decyzją zostało ocenione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z § 11 planu, budynek mieszkalny jednorodzinny nie mógł zostać zlokalizowany na terenie istniejącej strefy ochronnej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w postępowaniu nieważnościowym badana jest zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania, a więc w przedmiotowej sprawie - w dniu 5 października 2004 r. Wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. ustalająca zasięg strefy ochronnej została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), natomiast zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) po dniu 31 grudnia 2005 r. wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Mając na uwadze cytowany przepis prawny organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę istniała strefa ochronna wokół obiektów Kopalń i Zakładów Przetwórczych Siarki [...] oraz Kopalni Siarki [...], obejmująca również teren przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, że przyjęta regulacja ustawowa nie oznacza, że decyzja w sprawie strefy ochronnej wydana na podstawie dotychczasowych przepisów wygasła w dniu 31 grudnia 2005 r. z mocy prawa, gdyż do likwidacji takiej strefy jest niezbędna odrębna decyzja organu wojewódzkiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił także, iż przedstawione przez odwołujących się zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. potwierdzające, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, pensjonatowe i rekreacyjne nie zawiera istotnej informacji o zakazie zabudowy tego terenu w okresie obowiązywania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli C. i S. A., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. przez wydanie decyzji godzącej w słuszny interes strony oraz interes społeczny, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę rażąco naruszono prawo. Zdaniem skarżących, w dacie wydania tej decyzji istnienie strefy ochronnej stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zakłady przemysłowe wokół których powstała, znacznie ograniczyły zakres działalności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączem energii elektrycznej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w [...], obręb [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, zatem nie jest władny orzec co do istoty sprawy. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie, czy decyzja nie zawiera wady wymienionej w powyższym artykule. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, które występuje wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawnego, a rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Opisana wada prawna zaistniała w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1. pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji zlokalizowanej na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...]. Jak wynika z § 11 wskazanego planu, do czasu obowiązywania strefy ochronnej ustanowionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] na terenie tej strefy zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną na terenie zakładów tworzących strefę. Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 71 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) zmienił zasięg strefy ochronnej wokół obiektów Kopalń i Zakładów Przetwórczych Siarki [...] oraz Kopalni Siarki [...] wynikający z wcześniej wydanych decyzji w sposób określony w załączniku graficznym i w pkt 2 decyzji. Z akt sprawy wynika, że działki nr [...],[...],[...] i [...], na których udzielono pozwolenia na budowę, znajdują się w północnej części strefy ochronnej. Zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż § 11 w/w planu stanowi, iż w czasie obowiązywania strefy ochronnej ustanowionej powyższą decyzją budynek mieszkalny nie mógł zostać zlokalizowany w obszarze tej strefy. W odniesieniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zgodnie z którym po dniu 31 grudnia 2005 r. wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżących, iż wygaśnięcie decyzji o ustanowieniu stref ochronnych następuje z mocy prawa, a decyzja wojewody w tym przedmiocie ma jedynie charakter deklaratoryjny, wobec czego po dniu [...] grudnia 2005 r. strefa ochronna wokół obiektów KiZPS [...]oraz Kopalni Siarki [...]już nie istnieje. Cytowany przepis prawny nie stanowi samodzielnej podstawy wygaśnięcia decyzji, gdyż zgodnie z jego treścią, organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest wojewoda. Na ocenę legalności badanego pozwolenia na budowę nie może również wpłynąć podnoszona przez skarżących okoliczność, iż w dacie wydania decyzji istnienie strefy stało się bezprzedmiotowe, gdyż zakłady przemysłowe wokół których strefa powstała znacznie ograniczyły zakres swojej działalności gospodarczej, skutkiem czego ich szkodliwe oddziaływanie na środowisko znacząco się zmniejszyło. Zgodność z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia nie zależy także od wszczętego przez Wojewodę [...] postępowania w celu wydania decyzji o wygaśnięciu stref ochronnych wokół obiektów KiZPS [...]oraz Kopalni Siarki [...]o którym informują skarżący, ponieważ rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jest stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Na obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę istniała strefa ochronna ustanowiona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...], a zatem udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego pomimo zakazu wznoszenia tego typu obiektów zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.