VII SA/Wa 2219/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi G. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez G. [...] sp. z o.o. [...] sp. komandytowej z siedzibą w W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] uchylająca w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 98, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla G. [...] sp. z o.o. [...] sp. komandytowej z siedzibą w W. na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdami z ulicy D., na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. D. w W.), i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, iż w dniu 12 września 2015 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz właścicieli lokali – J. R., A. K. i M. N. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla G. [...] sp. z o.o. [...] sp. komandytowej z siedzibą w W. na budowę budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. D. w W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent [...] na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. I dalej, Wojewoda [...] wskazał, iż po rozpoznaniu ww. odwołania oraz analizie akt sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów dotyczących instytucji wznowienia postępowania, co w zestawieniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy rozwijając swoją ocenę (po dokonaniu ogólnych rozważań odnoszących się do instytucji wznowienia postępowania) podał, że jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji w dniu 12 września 2015 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowe [...] w W. oraz właścicieli lokali - J. R., A. K. i M.N. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Pełnomocnik wnioskodawców jako podstawę wznowienia podał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Działając z tego wniosku, organ I instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z przepisami prawa. Nie wziął pod uwagę, że wskazany wniosek opiera się na dwóch przesłankach wznowienia, "a poszczególne przyczyny wznowienia stanowią oddzielne podstawy dla wszczęcia postępowania wznowieniowego." Wobec tego organ I instancji winien odnieść się do każdej z wymienionych przez wnioskodawców przesłanek, stosując odpowiednio przepisy k.p.a. Organ odwoławczy podniósł także, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie czy przedmiotowy wniosek został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Zaznaczył, iż obowiązek ten spoczywa na organie administracji, do którego podanie o wznowienie wpłynęło. Co prawda, jak wskazał dalej organ, pełnomocnik wnioskodawców wskazał datę, w której dowiedział się o treści decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2014 r. Jednakże organ I instancji nie odniósł się do kwestii zbadania terminu w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego Prezydent [...] winien wezwać wnioskodawców do wskazania konkretnej daty, w której dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Przy czym, jak zaznaczył, zachowanie terminu miesięcznego z ww. art. 148, musi być udowodnione przez stronę. Następnie, organ odwoławczy podniósł, iż wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., tylko z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. w sytuacji, gdy wnioskodawcami byli również: J. R., A. K. i M. N. To zaś oznacza, że wniosek ww. osób nadal pozostał bez rozpoznania. Co więcej, jak wskazał dalej organ odwoławczy, Prezydent [...] nie doręczył skutecznie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wszystkim stronom postępowania. Z akt wynika, że część przesyłek zawierających ww. decyzję została zwrócona przez Pocztę Polską z adnotacją "wyprowadził się" (dotyczy to A. O.), "zmarł" (dotyczy to N. L.). Wojewoda wskazał przy tym, że stosownie do art. 30 § 4 i 5 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawny. W sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w racie ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek administracji publicznej. Organ wskazał również, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć oraz prowadzić postępowania, a w konsekwencji wdać decyzji administracyjnej. W końcu, Wojewoda podał, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Prezydent [...] winien w pierwszej kolejności ustalić dokładne adresy stron do doręczeń, a także następców prawnych zmarłej N.L. W skardze na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., skarżąca – G. [...] sp. z o.o. [...] sp. komandytowa w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. wnoszącej o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami stroną postępowania jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu; -art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w związku z brakiem legitymacji Wspólnoty o wniesienia odwołania, organ II instancji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu. Zgodnie z tym unormowaniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji, art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z ww. unormowania wynika więc, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż uchybienia proceduralne, których dopuścił się w sprawie organ I instancji uzasadniały wydanie przez Wojewodę [...] orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji orzekając w trybie wznowieniowym dopuścił się bowiem takich nieprawidłowości, które nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, w przeciwnym razie prowadziłoby to do naruszenia art. 15 k.p.a. i wyrażonej w tym artykule dwuinstancyjności postępowania (co zaś z uwagi na charakter tego przepisu może być oceniane tylko w kategorii rażącego naruszenia prawa). Dlatego też Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., w tym – z przyczyn wskazanych w skardze. I tak, zważyć przede wszystkim trzeba, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na wniosek. Z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym trybie zwrócili się (w jednym piśmie i z tych samych przyczyn) Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. oraz mieszkańcy – J. R., A. K. i M. N. Wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla G. [...] sp. z o.o. [...] sp. komandytowej z siedzibą w W. na budowę budynku wielorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. D. w W., wnioskodawcy wskazali na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podnieśli, iż inwestycja objęta ww. decyzją pozbawi nieruchomość przy ul. D. [...] drogi pożarowej, a wobec tego z uwagi na kwestie związane z bezpieczeństwem pożarowym winni brać udział (a nie brali) w postępowaniu zakończonym ww. orzeczeniem. Wskazali nadto, a to w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, a to – na fakt istnienia oraz na dokładny przebieg służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego bądź właściciela nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...] i [...] polegającej na prawie dojścia i dojazdu do drogi publicznej (ulicy D.) przez nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...]. Wskazane żądanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 10 września 2014 r. (a wpłynęło do organu w dniu 12 września 2014 r.). W piśmie z dnia 19 września 2014 r. inwestor wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania wskazując i wywodząc, iż termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany. Prezydent [...] procedując ze wskazanego wniosku o wznowienie nie dopełnił wszystkich formalności i przeprowadzi w efekcie postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, w tym art. 10 § 1, art. 61 § 1 i art. 148 k.p.a. Przede wszystkim organ ten nie wyjaśnił, czy wnioskodawcy zachowali termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi to przepisami podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania; termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, iż ustalenie, kiedy strona dowiedziała się o przesłance wznowieniowej (czy o treści decyzji – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu), a następnie - przeprowadzenie oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest istotne w zakresie możliwości wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, stanowi o wystąpieniu wady nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia art. 148 k.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Zatem, we wstępnej fazie postępowania o wznowienie, czyli po złożeniu wniosku przez stronę, a przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ winien zbadać formalne warunki wznowienia, spełnienie których pozwala przejść do drugiej fazy postępowania poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). W tym przypadku organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w kontekście art. 148 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 tej ustawy, z uwzględnieniem wszystkich wnoszących o wznowienie, choć kwestia ta była sporna, wobec pisma inwestora złożonego w tej materii tuż po wniosku o wznowienie. Pomimo to, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2014 r. Przy czym również i na tym etapie nie ustrzegł się błędów. Postanowienie to wydał tylko z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., pomijając pozostałych wnioskodawców. Nadto, nie określił w nim podstaw wznowienia, a poprzestał na wskazaniu na przepis art. 149 § 1 k.p.a. Podobnych uchybień dopuścił się przy wydawaniu decyzji. W sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wskazał bowiem ogólnie na przepis art. 145 § 1 k.p.a. bez sprecyzowania, która przesłanka wznowienia w tym postępowaniu była analizowana, nadto – odnośnie wnioskodawcy postępowania wskazał jedynie na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W., niemniej w uzasadnieniu decyzji odniósł się także do interesu prawnego pozostałych wnoszących o wznowienie (jak należałoby przyjąć w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższy sposób procedowania organu I instancji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe, słusznie nie został zaakceptowany przez organ odwoławczy, który to zasadnie zauważył, iż obowiązkiem organu było nie tylko uwzględnienie wszystkich wnioskodawców, ale też wszystkich wskazanych przez nich podstaw wznowienia i w stosunku do każdej z nich wydanie odpowiedniego, zgodnego z przepisami, rozstrzygnięcia. W końcu, organ odwoławczy prawidłowo również podniósł, że na etapie I instancji organ nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu dopuszczając się w ten sposób naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nieprawidłowości popełnione przez organ I instancji, wynikające w istocie z naruszenia przepisów dotyczących instytucji wznowienia, uzasadniały na etapie II instancji, wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy o ile mógł uzupełnić postępowanie w kontekście art. 148 k.p.a., o tyle nie mógł tego uczynić w kontekście art. 10 § 1 i art. 61 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Nie mógł bowiem zaakceptować postępowania, w którym nie zapewniono udziału wszystkim stronom. Tego rodzaju wada nie może być bowiem naprawiona na etapie postępowania odwoławczego. Nie mógł również, a to z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, niejako uzupełnić postępowania poprzez wskazanie, iż toczy się ono także na wniosek J. R., A. K. i M. N., i dotyczy dwóch podstaw wznowienia. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie odpowiada prawu. Na tak dokonaną ocenę nie mogły wpłynąć zarzuty skargi. W ich kontekście wskazać w szczególności należy, iż organ odwoławczy nie zajmował się w wydanej decyzji wystąpieniem przesłanek wznowienia podniesionych we wniosku, w tym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie badał w tym kontekście i z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Wprawdzie ocena taka została przedstawiona w decyzji I instancji, jednakże zdaniem Wojewody decyzję tę wobec poczynionych nieprawidłowości na etapie poprzedzającym jej wydanie, należało uznać za przedwczesną. Zatem, skoro organ odwoławczy nie stosował ww. przepisu, to tym samym nie mógł dopuścić się jego naruszenia, tym bardziej, iż w żadnym miejscu wydanej decyzji nie wypowiedział się co do przymiotu strony Wspólnoty. Za całkowicie nieuzasadniony należało także uznać zarzut skargi dotyczący art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze. O ile rację ma skarżąca, iż znajduje on zastosowanie w przypadku odwołania złożonego przez podmiot nie będący stroną w sprawie, o tyle nie można się zgodzić z argumentami skargi, aby taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Skoro decyzja I instancji (o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej) wydana została na żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., to bezspornie podmiot ten mógł skutecznie zaskarżyć to orzeczenie (wydane w trybie wznowienia postępowania), niezależnie od tego, czy winien mieć interes prawny w postępowaniu zakończonym kwestionowaną w trybie wznowienia decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2014 r., czy też (tak jak przyjął to organ I instancji i tak jak to wskazuje skarżąca), taki interes we wskazanej sprawie mu nie przysługuje. We wskazanym kontekście należy bowiem odróżnić interes prawnym w postępowaniu wznowieniowym z wniosku ww. Wspólnoty od kwestii związanej z wystąpieniem podnoszonej przez ten podmiot przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 716), należało orzec, jak w sentencji.