VII SA/Wa 222/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty [...] kwotę 825 (osiemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2007r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek o pozwolenie na rozbudowę linii energetycznej. W dniu [...] marca 2007r., na podstawie art.64 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienie braków w/w pisma poprzez przedłożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uiszczenia opłaty skarbowej. Uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu [...] marca 2007r. W tym też dniu wydano postanowienie, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia braków wniosku poprzez doprowadzenie "projektu budowlanego do zgodności z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przebiegu linii energetycznej", zakreślając termin do uzupełnienia braków do 30 maja 2007r. W dniu [...] czerwca 2007r., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu nieuzupełnienia w/w braków w wyznaczonym terminie. W dniu [...] października 2007r., na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, Wojewoda [...] postanowieniem wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 19.500 zł z powodu niewydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w postaci rozbudowy linii energetycznej w terminie 65 dni, stwierdzając, iż organ na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego miał 65 dni, od daty wpłynięcia wniosku, na wydanie ww decyzji. Decyzję wydano po upływie 112 dni. Wskazano, iż do biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie wlicza się terminu, od daty w której organ wysłał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma, do uzupełnienia braków (8dni). Zatem organ wydał decyzję po 39 dniach zwłoki (112 – 65 – 8 = 39). Na postanowienie to Starosta [...] złożył zażalenie. Wskazał w nim, iż bieg terminu 65 dni może się rozpocząć od momentu, gdy wniosek jest kompletny, zatem nie wlicza się do niego okresu od złożenia wniosku ([...] luty 2007r.) do do jego uzupełnienia ([...] marca 2007r.). Ponadto okres do uzupełnienia nieprawidłowości projektu budowlanego, wstrzymuje bieg terminu 65 dni. Wynika to z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, który stanowi, iż tego terminu odlicza się okresy opóźnień spowodowanych z winy strony. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Poniesiono, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę wydano po 112 dniach od daty złożenia wniosku. Właściwie odliczono od tego terminu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 8 dni wynikających z konieczności uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 kpa, przekroczono zatem termin o 39 dni. Wskazano, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w przeważającej mierze stoi na stanowisku, iż art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zauważono także, że do opóźnienia przyczyniło się to, iż wezwanie do uzupełnienia braków wysłano po miesiącu od daty wpłynięcia wniosku. Nie zaakceptowano też stanowiska strony, iż termin 65 dni rozpoczął się od daty, kiedy złożono kompletny wniosek, gdyż na podstawie art. 61 par. 3 kpa postępowanie wszczyna się od daty złożenia wniosku strony i bez znaczenia jest, czy wniosek jest kompletny, czy nie. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie, z uwagi na naruszenie przepisów art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Wskazano, iż rozpatrywanie niekompletnego wniosku na podstawie art. 64 par. 2 kpa jest niedopuszczalne, więc okres od wniesienia wniosku do czasu uzupełnienia braków nie może obciążać organu. Ponadto stwierdzono, iż przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu wyeliminowanie nieuzasadnionego wydłużenia przez organ administracji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej organ bez zbędnej zwłoki rozstrzygnął sprawę. Wskazano też, iż postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowienie rozstrzyga o kwestii wynikającej w toku postępowania, zatem wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę kończącej sprawę uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. Intencją ustawodawcy było karanie organu wstrzymującego się od wydania decyzji i kara winna być naliczana w trakcie postępowania, a nie w terminie późniejszym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na tej podstawie Sąd rozpoznając sprawę, dokonał również oceny postępowania organu I instancji. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu [...] lutego 2007r. W dniu [...] marca 2007r,. na podstawie art. 64 par. 2 kpa, organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienie braków w/w pisma poprzez przedłożenie prawidłowo wypełnionego wniosku o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. podanie adresów właścicieli działek, a także do uiszczenia opłaty skarbowej. Uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu [...] marca 2007r. W tym też dniu wydano postanowienie, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia braków wniosku poprzez doprowadzenie "projektu budowlanego do zgodności z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przebiegu linii energetycznej", zakreślając termin do uzupełnienia braków do 30 maja 2007 roku. W dniu [...] czerwca 2007r., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu nieuzupełnienia w/w nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. W sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę organy słusznie dokonały odliczenia od terminu wyznaczonego do wydania pozwolenia na budowę okres wyznaczony inwestorowi na usunięcie braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu, nie są to jednak jedyne terminy, które należy odliczyć od terminu, w którym winna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wniosek złożony przez inwestora wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2007 roku. Organ musiał dysponować odpowiednim czasem na dokonanie oceny wniosku pod kątem wymagań wynikających z art. 32 i art. 33 Prawa budowlanego oraz przepisów kpa. Z materiału dowodowego wynika, że organ dokonywał czynności zmierzających do wydania decyzji (wezwanie strony do uzupełnienia wniosku, a następnie wezwanie do usunięcia nieprawidłowości projektu), co oznacza, że okresy opóźnienia spowodowane były przez stronę, w związku z koniecznością uzupełnienia dokumentacji. Decyzja odmowna wydana została właśnie z powodu nieuzupełnienia w terminie dokumentacji projektowej. Stosownie do treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego "do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Skoro więc intencją ustawodawcy było wyłączenie z terminu do wydania decyzji okresów zwłoki, między innymi zawinionych przez inwestora, nie można przypisywać Staroście [...] winy za złożenie przez inwestora wniosku niekompletnego. Tego typu kara, jaką przewiduje art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ma charakter dyscyplinujący na przyszłość i nie może przybierać charakteru represyjnego, podczas gdy organ wydający decyzję, wykonywał czynności mające na celu umożliwienie wnioskodawcy naprawienie uchybień. Z przyczyn wyżej wskazanych Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.10.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 260/05, iż początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku. Odejmując od okresu 65 dni okres przewidziany na uzupełnienie braków formalnych oraz na uzupełnienie dokumentacji projektowej należy stwierdzić, iż Starosta [...] nie naruszył terminu 65 - dniowego do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy także wskazać, iż na podstawie wybiórczo przedstawionych akt sprawy nie można odnieść się do kwestii zasadności wezwania do uzupełnienia nieprawidłowości na podstawie art. 64 kpa i art.35 ust. 3 Prawa budowlanego. Może to mieć znaczenie dla wyniku sprawy zważywszy, iż postanowienie wydane w oparciu o art. 64 par. 2 kpa jak i decyzja pierwszej instancji, wydana na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, podlegają ocenie przez organ drugiej instancji w zakresie ich zgodności z prawem, jak i zasadności. Ustalenia odnośnie tych okoliczności powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.