VII SA/Wa 222/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. K., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu K. K. ("skarżący"), na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...]; odmawiające wszczęcia na wniosek P. K., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu K. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., "k.p.a."). 2. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że Prezydent [...], decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zmieniającą, na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] (zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę zespołu pawilonów handlowych na działce nr ew. [...], obręb [...] i zespołu garaży (boksy nr [...],[...],[...]) na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...] oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnego z usługami na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], przy ul. [...] róg [...] w [...]) w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego i zatwierdzającej zamienny projekt rozbiórki zespołu garaży (boksy [...],[...]) na działce nr ew. [...], obręb [...]w [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany zespołu wielorodzinnego z usługami na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w [...], obejmujący część kubaturową zamierzenia budowlanego. O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wnieśli P.K. w imieniu własnym oraz w imieniu K. K.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżących, stwierdzając, że nie mają oni przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. 3. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. GINB stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, ponieważ postępowanie to jest nowym postępowaniem w sprawie i organ na nowo ustala krąg jego stron. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny cechuje to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Z kolei na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, z kolei, został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy Wojewoda, pismem z dnia [...] października 2014 r., wezwał wnioskodawców do nadesłania dokumentów wskazujących ich tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, oraz do określenia i sprecyzowania ich interesu prawnego lub obowiązku legitymującego do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. W odpowiedzi na ww. pismo P.K., przy piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., przysłał kopię aktu notarialnego z dnia [...] marca 2011 r., Rep. A [...] (stanowiącego oświadczenie o zrzeczeniu się spółdzielczych własnościowych praw do garaży, umowę zobowiązującą do wybudowania budynku, ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego w budynku i umowę przedwstępną przeniesienia jego własności na rzecz E. i K. K.), kopię umowy realizacyjnej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zawartą pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniowo-Budowlaną [...] oraz E. i K. K., a także kopię zawiadomienia o wpisie w Księdze Wieczystej nr [...] roszczenia o wyodrębnienie z budynku lokalu mieszkalnego nr [...] oraz o przeniesienie własności na rzecz E. i K. K.. Organ stwierdził, że ww. dokumentacja, przesłana przez wnioskodawców, nie świadczy o tym, aby K.K. posiadał tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w szczególności lokalu mieszkalnego znajdującego się w projektowanym budynku. Wskazuje ona wyłącznie, że K. K. posiada roszczenie do przeniesienia własności lokalu w przyszłości, tj. po zakończeniu realizacji tego budynku. Z dokumentacji wynika, że wnioskodawca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej, która uzyskała kwestionowane pozwolenie na budowę, wobec której przysługuje mu jedynie roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu. Organ podkreślił ponadto, że nawet ewentualne posiadanie przez K. K. odrębnego prawa współwłasności w stosunku do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku zarządzanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową nie miałoby wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zgodnie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013r., poz. 1222 z późn. zm.) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię i to zarząd reprezentuje członków spółdzielni mieszkaniowych w postępowaniach administracyjnych w sprawach, dotyczących nieruchomości wspólnych. GINB wskazał przy tym, że projektowane zmiany, wynikające z zamiennego projektu budowlanego, nie obejmują poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku. W ocenie organu, skarżący nie powołał się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Skarżący nie wykazał, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, a podnoszone w zażaleniu twierdzenie, że K.K. występuje w niniejszej sprawie jako inwestor, nie ma odzwierciedlenia w zebranej dokumentacji. Za bezzasadny uznał organ także zarzut zażalenia, że skoro K. K. posiada licencję zarządcy nieruchomości, to w ocenie skarżących, oznacza to, że jest on podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania żądanego postępowania nieważnościowego. Należy bowiem wskazać, że posiadanie takiej licencji nie oznacza automatycznie, że taka osoba jest zarządcą nieruchomości wspólnej w budynku, w którym ma taki lokal, i że posiada ona przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę takiego budynku. Organ zwrócił też uwagę, że w wyniku ww. wezwania Wojewody, jak również w trakcie postępowania zażaleniowego P. K. nie dołączył żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto, nie powołał się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. W szczególności nie wykazał on, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości stanowiących jego własność, a to jego, jako podmiot żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego, obciążał ciężar wykazania legitymacji z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. 4. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., złożył P. K., w imieniu K. K., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz o zobowiązanie Wojewody [...] do wszczęcia, na złożony wcześniej wniosek K. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że K. K. posiada przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., a nawet gdyby przyjąć, że tego przymiotu nie posiada, to organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji jako skierowanej do osób, w tym K. K., niebędących według Wojewody [...] stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił też ww. decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – na wniosek P. K., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu K. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Sąd ocenił zaskarżone postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela również stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia, czy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiła strona postępowania, a więc podmiot legitymujący się interesem prawnym. Oznacza to, że zanim organ przystąpi do oceny zasadności wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, najpierw musi ocenić, czy wniosek ten spełnia warunki formalne. Organ odmówi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1504/11, LEX nr 1 360 804). Z kolei podkreślić należy, że żądanie stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1589/14, LEX nr 2 037 412). Dopiero gdyby okazało się, że ustalenie, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu, wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeśli po jego przeprowadzeniu organ ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. 9. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wystąpił P. K. oraz K.K., reprezentowany przez P. K., którzy nie byli stroną tego postępowania. W niniejszej sprawie organ prawidłowo stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a więc czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Skoro Wojewoda [...], po przeprowadzeniu takiej oceny, uznał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, a więc nie mogą wnosić o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, to słusznie odmówił, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., wszczęcia postępowania w tej sprawie. Sąd podziela rozważania organu dotyczące strony w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzone w oparciu o art. 28 k.p.a., zwłaszcza odnoszące się do rozróżnienia pojęć "interesu prawnego" oraz "interesu faktycznego, zestawione w definicją strony, zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący K.K., jak również działający w jego imieniu uczestnik P. K., nie był stroną postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Organ prawidłowo ustalił, że nie był on inwestorem przedmiotowej inwestycji, a także swojego interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego ww. decyzji nie mógł wywieść z faktu posiadania przez niego licencji zarządcy nieruchomości ani też z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w szczególności lokalu mieszkalnego znajdującego się w projektowanym budynku. Z akt sprawy wynika jedynie, że posiadał on roszczenie do przeniesienia własności lokalu w przyszłości, tj. po zakończeniu realizacji tego budynku. Słusznie organ wskazał też, że nawet ewentualne posiadanie przez niego odrębnego prawa współwłasności w stosunku do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku zarządzanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię i to zarząd reprezentuje członków spółdzielni mieszkaniowych, w postępowaniach administracyjnych w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnych. Na marginesie GINB wskazał, że projektowane zmiany, wynikające z zamiennego projektu budowlanego, nie obejmują poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku. W związku z powyższym, skarżący, opierając się na ww. argumentach, nie wykazał, że posiada przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na podmiocie żądającym podjęcia takiego postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, LEX nr 746 650). Podkreślić ponadto należy, że wnioskodawca nie wykazał, pomimo stosownego wezwania przez organ, przysługującego mu interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia z dnia [...] lipca 2011 r. 10. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w szczególności wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, a zarzuty w niej podniesione uznał za niezasadne. 11. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.