VII SA/Wa 2223/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Prezydent [...] W. na podstawie art. 71 ust. 5 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz.1118) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 24 maja 2007r. wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokali o funkcji technicznej na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na lokal mieszkalny. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w posiadanych zasobach archiwalnych znajduje się projekt architektoniczny zamienny zatwierdzony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. W powyższej decyzji znajduje się zapis, iż budynek przy ul. [...] został zrealizowany zgodnie z w/w projektem architektonicznym zamiennym. Prezydent [...] W. wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego porównania projektu architektonicznego zamiennego zatwierdzonego przez WINB i projektu złożonego przy wniosku – zgłoszeniu, obejmującego aranżację pomieszczeń technicznych na cele mieszkalne stwierdzono, że projekt złożony w załączeniu do zgłoszenia jest niezgodny ze stanem faktycznym potwierdzonym przez PINB. W związku z powyższym zdaniem organu wymagane będzie przeprowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń na poddaszu, tj. częściowym wyburzeniu istniejących ścian oraz wymurowaniu nowych. Powyższe roboty objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Odwołanie od w/w decyzji złożyła H. Sp. z o.o. zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego przez błędne zakwalifikowanie robót wykończeniowych polegających na montażu elementów płyty gipsowo-kartonowej do katalogu robót wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor wskazał, że w przedmiotowym przypadku całokształt "robót adaptacyjnych" ogranicza się do zdemontowania elementów ścianki działowej i montażu elementu ścianki działowej. Prace te nie naruszają konstrukcji poddasza (a tym bardziej innych części budynku), nie wprowadzają jakichkolwiek zmian dotyczących istniejącej instalacji grzewczej, sanitarnej, wodno-kanalizacyjnej czy elektrycznej. Wskazane prace mają charakter wręcz kosmetyczny, nie mający wpływu na zmianę w wyglądzie zewnętrznym budynku, nie wiążą się również w żaden sposób z koniecznością przekonstruowania elementów nośnych (np. słupów podciągowych czy więźby dachowej) czy istniejących już instalacji. Spółka podniosła, iż katalog robót wymienionych w art. 29 oraz w art. 30 ustawy Prawo budowlane, jako nie wymagających odpowiednio decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia ma charakter przykładowy i nie jest katalogiem zamkniętym. Wykonanie aranżacji wnętrza (do czego sprowadzają się działania podjęte w przedmiotowym lokalu użytkowym) w celu przystosowania do celów mieszkalnych, przy użyciu materiału w postaci płyty gipsowo-kartonowej, nie może zostać zakwalifikowane do prac wymagających zgłoszenia, ani tym bardziej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor podkreślił ponadto, że pojęcie "adaptacja" nie jest stosowane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czynnikiem decydującym o zakwalifikowaniu do odpowiedniej "grupy robót" musi być więc tylko zakres robót budowlanych, które inwestor planuje wykonać w ramach "adaptacji" poddasza. Dla uniknięcia nieprawidłowej oceny inwestycji należy posługiwać się zatem pojęciami z zakresu prawa budowlanego, np. przebudowa, rozbudowa, nadbudowa, remont. W szczególności odróżniać trzeba pojęcie przebudowy, tj. wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego od remontu czy modernizacji. Te ostatnie pojęcia oznaczają wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu lub ulepszeniu stanu pierwotnego. "Adaptacja" polegająca na wykonywaniu robót budowlanych, które można określić jako remont czy modernizacja nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu i w konsekwencji nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie będą wymagały również ustalenia warunków zabudowy także roboty budowlane stanowiące przebudowę obiektu budowlanego. Skarżąca spółka wskazała, iż zakres robót polegających na aranżacji wnętrza o charakterze wręcz kosmetycznym w żadnym razie nie wymaga ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu odwołania H. Sp. z o.o. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w jego ocenie należy uchylić zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ wskazał, że inwestor nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganej na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4. Ponadto w aktach sprawy brak jest inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., która jest niezbędna do ustalenia, czy na poddaszu przedmiotowego obiektu zostało wykonane pomieszczenie techniczne zgodnie z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 2 kpa. Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią sentencji rozstrzygnięcia Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...], w uzasadnieniu podał jednak, iż w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję, decyzja organu odwoławczego zawiera więc oczywistą sprzeczność, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Inwestor podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie można prześledzić toku myślenia organu odwoławczego, albowiem treść orzeczenia w jaskrawy sposób kłóci się z treścią uzasadnienia. Ponieważ zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia, uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11), równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł też, że decyzja zawiera istotne braki, jeżeli chodzi o ocenę okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się w szczególności do podniesionego przez skarżącego zarzutu uchybienia przez organ I instancji 30-dniowemu terminowi wskazanemu w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane. Inwestor w dniu 24 maja 2007r. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - samodzielnego lokalu nr 10 w budynku przy ul. [...] w W., trzydziestodniowy termin na wniesienie sprzeciwu upłynął więc w dniu 23 czerwca 2007r. Decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., którą Prezydent [...] W. wniósł sprzeciw spółka otrzymała w dniu 26 czerwca 2007r. Skarżący powołując treść art. 110 kpa podniósł, że prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany. Zdaniem skarżącej skoro decyzja nr [...] swój byt prawny rozpoczęła dnia 26 czerwca 2007r., należy przyjąć, że organ administracji nie dochował terminu wynikającego z art. 71 ust. 4 prawa budowlanego. Skarżący wskazał też, że adaptacja poddasza, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, które można określić jako remont czy modernizacja nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu i nie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Prace montażowe elementów płyty gipsowo-kartonowej w przedmiotowym lokalu mają charakter kosmetyczny, nie mający wpływu na zmianę w wyglądzie zewnętrznym budynku. Nie wiążą się one również w żaden sposób z koniecznością przekonstruowania elementów nośnych czy istniejących już instalacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonej decyzji w ten sposób, że w wierszu 8 na stronie drugiej decyzji zwrot: "należy uchylić" zmieniono na "należy utrzymać". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 kpa, a poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Prezydent [...] W. w decyzji z dnia [...] czerwca 2007r., orzekając jako organ I instancji, przyjął za podstawę prawną wniesienia sprzeciwu przepis art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz.1118) uznając, iż zgłoszona przez H. Sp. z o.o. zmiana sposobu użytkowania obejmuje roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, zmieniając jednocześnie podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wprawdzie ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu Wojewoda [...] nie wskazał podstawy prawnomaterialnej, którą przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, to jednak z treści uzasadnienia można wywnioskować, że jego zamiarem było zastosowanie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Zauważyć w związku z tym trzeba, iż powołane normy prawne dotyczą zupełnie różnych sytuacji faktycznych. Przyjęty przez organ I instancji przepis art. 71 ust. 5 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy zmiana ta wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego pozwala organowi na wniesienie sprzeciwu wówczas, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wprawdzie może być zrealizowana w trybie zgłoszenia, jednak dokonane przez inwestora zgłoszenie posiada braki. W ocenie Wojewody [...] z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zdaniem tegoż organu inwestor nie dołączył do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy. Różnice pomiędzy stanowiskiem zajętym przez organ I instancji a stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wynikały z odmiennej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, nie jest możliwe utrzymanie w mocy decyzji I-instancyjnej przy jednoczesnym powołaniu odmiennej podstawy prawnej, takie stanowisko organu odwoławczego powoduje naruszenie art. 138 kpa. Zastosowanie przez Wojewodę [...] innej podstawy materialnoprawnej (a więc odmienne zakwalifikowanie sytuacji faktycznej) oznacza, iż w jego ocenie decyzja I-instancyjna była nieprawidłowa, naruszała bowiem przepisy prawa materialnego. Jeżeli natomiast organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu, wydaje decyzję również naruszającą prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośr.Zam. w Warszawie z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43 Lex nr 9885). Zauważyć ponadto należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, dokonana przez organ odwoławczy, prowadzi do zmiany przedmiotu postępowania administracyjnego, co jest niezgodne z art. 15 kpa. Wydanie decyzji w trybie odwoławczym w oparciu o odmienną podstawę materialnoprawną, od której strony nie mają już możliwości wniesienia odwołania oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w powołanym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2006r. sygn. I OSK 451/2006 Lex nr 290649, z dnia 28 marca 2006r. sygn. II OSK 664/2005 Lex nr 198350). Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. uprawnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu dopiero po obligatoryjnym i bezskutecznym nałożeniu na inwestora (w drodze postanowienia) obowiązku uzupełnienia dokumentacji, konsekwencją wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji było więc pozbawienie strony możliwości uzupełnienia zgłoszenia. Skoro organ odwoławczy uznał, że dokonane przez H. Sp. z o.o. zgłoszenie zawiera braki, a organ I instancji nie zastosował art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i nie nałożył obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2007r. została natomiast wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Organ ten uznał, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednocześnie nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, nie wyjaśniając szczegółowo, jakie konkretnie roboty budowlane związane z przedmiotową zmianą wymagają pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja winna być należycie uzasadniona z podaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ orzekający się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta [...] W. po terminie przewidzianym w art. 71 Prawa budowlanego należy stwierdzić, iż jest on niezasadny. Nie można zgodzić się z poglądem, iż "wniesienie sprzeciwu" następuje z chwilą doręczenia stronie stosownej decyzji, takiego wymogu przepisy Prawa budowlanego nie nakładają. Zgodnie z najnowszym, ale już utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym termin trzydziestodniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (a więc w drodze analogii również termin określony w art. 71 ust. 4 ustawy) jest zachowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o ile w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi zgłoszenia nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa, a więc jeżeli w tym terminie organ nada decyzję w urzędzie pocztowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 79/06). Skoro więc w przedmiotowej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 24 maja 2007r., a decyzję wnoszącą sprzeciw (wydaną w dniu [...] czerwca 2007r.) nadano w dniu 9 czerwca 2007r., termin ten został przez organ zachowany. Ujawnione naruszenia prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.