VII SA/Wa 2223/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Waldemar Śledzik, , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skarg C. A. i E. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2024 r. nr 792/24 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddalić skargi Decyzją z dnia 19 lipca 2024 r., nr 792/24, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołań C.A. i E.A. (dalej także: "Skarżący") – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB w P.", "organ I instancji") z [...] czerwca 2024 r., nr [...], nakazującej C.A. i E.A. rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu dla samochodów osobowych powyżej 10 miejsc postojowych zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...]przy ul. [...] w P.. Do wydania decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy. W dniu 13 września 2019 r. do PINB w P. wpłynęło pismo E.Z. w sprawie samowolnie wybudowanego parkingu zlokalizowanego na dz. o nr ewid. [...]przy ul. [...] w P.. Podczas kontroli przeprowadzonej 14 października 2019 r. ustalono, że na działkach o nr ewid. [...], [...]w P. zlokalizowany jest utwardzony (płytami ażurowymi) teren z przeznaczeniem na parking dla samochodów osobowych z wjazdem usytuowanym na części działki o nr ewid. [...]. Od strony wschodniej utwardzenie znajduje się w odległości 1 m od ogrodzenia z sąsiednią działką, od zachodu: na wysokości działki nr [...] - 2,8 m od ogrodzenia, na wysokości działki o nr [...]- 0,5 m od ogrodzenia, od strony [...] - 4,45 m od ogrodzenia, od południa natomiast - 0,75 m od ściany budynku bądź ogrodzenia sąsiedniej działki. Na przedmiotowym terenie, w jego północno-wschodnim narożniku zlokalizowany jest blaszany budynek gospodarczy o wymiarach 5 m x 3 m i wysokości (w najwyższym punkcie) 2,14 m. Oprócz tego stwierdzono, że na ww. działkach nr [...]zaparkowanych było 14 samochodów osobowych w odległości: 1 m od ogrodzenia na części wschodniej, wzdłuż działki o nr [...] - 2,80 m, wzdłuż działki nr [...]- 0,5 m od ogrodzenia. Nie było linii wyznaczających poszczególne miejsca postojowe. Samochody były zaparkowane prostopadle do granicy z działką zlokalizowaną od strony wschodniej oraz działką na zachodzie. Na bramie wjazdowej znajdowała się tablica informacyjna "Wynajem miejsc parkingowych, monitoring całodobowy, brama automatyczna, gwarancja odśnieżonego miejsca w okresie zimowym". Na działkach, na których zlokalizowane zostało utwardzenie nie stwierdzono urządzeń służących odprowadzeniu wód opadowych. Właścicielka terenu - E.A. podczas kontroli okazała przyjęte bez sprzeciwu przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w dniu [...] marca 2010 r. zgłoszenie na lokalizację i budowę budynku gospodarczego typu "blaszak" (znak: [...]) oraz przyjęte bez sprzeciwu w dniu [...] lipca 2009 r. zgłoszenie (znak: [...]) w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr: [...]. Ustalono, że właścicielka nieruchomości nie posiada dokumentów zezwalających na budowę parkingu. W dniu 25 października 2019 r. PINB w P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...]przy ul. [...] w P.. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] organ I instancji zobowiązał E.A. do dostarczenia, w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia, zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy parkingu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego parkingu zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...]przy ul. [...] w P. wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. E.A. nie przedłożyła wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, wobec czego decyzją z [...]czerwca 2020 r. nr [...] PINB w P. nakazał E.A. rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...]przy ul. [...] w P.. Ww. decyzja PINB w P. została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego WINB z 21 sierpnia 2020 r. nr 948/2020. Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1876/20 uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego WINB oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. PINB w P. w toku ponownego postępowania przeprowadził jeszcze kilkukrotnie czynności kontrolne na przedmiotowym terenie, celem ustalenia aktualnego na czas kontroli stanu faktycznego, podczas których stwierdzono: w dniu 14 grudnia 2020 r. zaparkowane samochody osobowe oraz szyld informujący o lokalizacji parkingu zainstalowany na bramie wjazdowej; w dniu 26 listopada 2021 r. brak zaparkowanych samochodów, z bramy wjazdowej szyld informujący o możliwości wynajmu miejsc postojowych został usunięty; w dniu 22 marca 2022 r. 11 zaparkowanych samochodów osobowych; w dniu 25 marca 2022 r. 18 zaparkowanych samochodów osobowych; w dniu 27 marca 2022 r. 21 zaparkowanych samochodów osobowych. Mając na uwadze wskazania zawarte w zapadłym wyroku WSA w Warszawie z 2 lutego 2021 r., PINB w P. postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. nr [...] dokonał uzupełnienia własnego postanowienia z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w zakresie wadliwego pouczenia. E.A. zaskarżyła w ustawowym terminie postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Postanowieniem z 13 września 2022 r. nr 1508/22, Mazowiecki WINB uchylił w całości zaskarżone orzeczenie organu I instancji i orzekł na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. i art. 123 § 1 k.p.a. o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie parkingu zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...] i [...] przy ul. [...] w P. oraz nałożył na inwestora E.A. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w PINB w P. w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. parkingu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zawierającego oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy parkingu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 30 stycznia 2023 r. do PINB w P. wpłynęła informacja stron postępowania o nie zaprzestaniu funkcjonowania parkingu dla samochodów osobowych powyżej 10 miejsc postojowych zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...]przy ul. [...] w P. poparta dokumentacją fotograficzną. W dniu 1 lutego 2023 r. PINB w P. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości złożenia wyjaśnień przed wydaniem rozstrzygnięcia. Pomimo upływu terminu wyznaczonego postanowieniem Mazowieckiego WINB z 13 września 2022 r. nr 1508/22, inwestorka nie podjęła czynności zmierzających do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji i nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Wobec powyższego, zgodnie z art. 48 ust. 4 Pr.bud. PINB w P. decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] nakazał inwestorce rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr 486/23 Mazowiecki WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W dniu 12 maja 2023 r. do PINB w P. wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2023 r. nr [...] zgłaszająca sprzeciw w sprawie zamiaru rozbiórki parkingu przewidzianej do realizacji w P. przy ul. [...] na działkach o nr ewid. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania skargowego, wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno decyzję Mazowieckiego WINB z 4 kwietnia 2023 r. nr 486/23, jak i decyzję PINB w P. z [...] lutego 2023 r. nr [...] o nakazie rozbiórki. W związku z powyższym PINB w P. przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. W dniu 16 kwietnia 2024 r. przeprowadzono czynności kontrolne w celu zweryfikowania aktualnego zagospodarowania działek o nr ewid. [...]zlokalizowanych przy ul. [...] w P.. Kontrolę przeprowadzono z terenu działki sąsiedniej, bez zawiadamiania stron postępowania, z uwagi na to, że właściciele działek o nr ewid. [...]podczas czynności kontrolnych dokonanych przez PINB w P. w dniu 26 listopada 2021 r. wyprowadzili samochody z parkingu na czas kontroli, deklarując jednocześnie przywrócenie terenu do stanu zgodnego z prawem, po czym w dniach 27 listopada 2021 r. i 28 listopada 2021 r. samochody zostały ponownie wprowadzone na parking. Podczas kontroli z dnia 16 kwietnia 2024 r. ustalono, że na przedmiotowym terenie zaparkowanych jest siedem samochodów osobowych. W dniu 22 kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęła dokumentacja fotograficzna, przekazana przez właścicieli działek sąsiednich, wskazująca kilkanaście zaparkowanych samochodów osobowych na działkach o nr ewid. [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w P.. W dniu 25 kwietnia 2024 r. PINB w P. zawiadomił strony postępowania, w tym aktualnych właścicieli działek nr ewid. [...], tj. E.A. i C.A. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wyjaśnień przed wydaniem rozstrzygnięcia. Żadna ze stron nie skorzystała z tego uprawnienia. Wobec powyższego, z uwagi na brak podjęcia czynności zmierzających do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego parkingu powyżej 10 miejsc postojowych na działkach o nr ewid. gr. [...]przy ul. [...] w P., decyzją z [...] czerwca 2024 r., nr [...], PINB w P. działając na podstawie art. 48 ust. 4 Pr.bud., nakazał właścicielom przedmiotowych nieruchomości rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 Pr.bud. obowiązki w formie nakazów i zakazów nakłada się na inwestora, a w przypadku braku możliwości ich wykonania przez zobowiązanego, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Obecnym właścicielem działki o nr ewid. [...] jest C.A., jednak nic nie świadczy o tym, aby C.A. utrudniał albo uniemożliwiał dostęp do swojej działki, jak również, aby E.A. nie miała dostępu do parkingu zlokalizowanego na dz. o nr ewid. [...], ponieważ działki o nr ewid. [...] i [...] są ze sobą połączone, ogrodzone jednym ogrodzeniem i posiadają wspólny wjazd przez działkę o nr ewid. [...]. Bez względu na powyższe, PINB w P. obowiązek nałożony decyzją z [...] czerwca 2024 r. skierował do właścicieli działek o nr ewid. [...]- E.A. i C.A. z uwagi na rozstrzygniecie WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r., w którym Sąd wskazał, że "skarżąca jest inwestorem ww. robót, jednak nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością nr [...], uczynienie jej adresatem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej, w części odnoszącej się do działki nr [...] należy uznać za niewłaściwe (...) Tym bardziej, jeśli zważy się, że sprzeciwia się temu obecny właściciel działki - C.A.". Organ powiatowy przywołał również stanowisko Sądu wyrażone w ww. wyroku, w którym stwierdzono, że: "obowiązek nakazu rozbiórki nałożony decyzjami PINB z dnia [...] lutego 2023 r. i MWINB 4 kwietnia 2023 r. może okazać się niewykonalny. Na co wskazują twierdzenia inwestora zawarte chociażby w piśmie z dnia 17 czerwca 2022 r, jak i piśmie z dnia 25 marca 2023 r,, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Jak zauważył PINB w P., E.A., składając w dniu 24 kwietnia 2023 r. w Referacie Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta P. zgłoszenie zamiaru rozbiórki parkingu na ww. terenie, co do którego Prezydent Miasta P. zgłosił sprzeciw w drodze decyzji z [...] maja 2023 r. nr [...], dołączyła do niego wymagane prawem dokumenty, m.in. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji zauważył, że informując Sąd o braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy jednoczesnym złożeniu w Urzędzie Miasta P. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, E.A. po raz kolejny próbowała wprowadzić w błąd urzędników, w sposób wybiórczy posługując się przekazywanymi informacjami (twierdziła już, że: "na przedmiotowych działkach nie ma parkingu, a wynajmuje jedynie 2 m2 powierzchni, nie mając jednocześnie wpływu na to, w jaki sposób wynajmujący wykorzystują ten teren", innym razem (po przekazaniu synowi jednej z działek, na których zlokalizowany jest parking), że "znajdują się tam dwa parkingi do 10 stanowisk włącznie, na które, zgodnie z art. 29. ust.2 pkt 7 p.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie", usuwała z przedmiotowego parkingu samochody osobowe na czas przeprowadzonych w dniu 26 listopada 2021 r. czynności kontrolnych, w celu uzyskania umorzenia prowadzonego postępowania, korzystne dla niej pisma traktowała jak więżące ją decyzje, natomiast decyzje wydawane przez organy nadzoru na niekorzyść inwestorki nazywała opiniami. Reasumując, z uwagi na niewykonanie postanowienie Mazowieckiego WINB z 13 września 2022 r. nr 1508/22, organ I instancji orzekł o nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu dla samochodów osobowych powyżej 10 miejsc postojowych zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...]przy ul. [...] w P.. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli w ustawowym terminie E.A. i C.A.. Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Mazowiecki WINB wspomnianą na wstępie decyzją z 19 lipca 2024 r., nr 792/24, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w P. z [...] czerwca 2024 r., nr [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Mazowiecki WINB po uwzględnieniu wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z 24 sierpnia 2023 r. oraz po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzające konieczność nałożenia na aktualnego właściciela działki nr ew. [...] - E.A. oraz właściciela działki nr ew. [...] - C.A., obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu dla samochodów osobowych powyżej 10 miejsc postojowych zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...]przy ul. [...] w P.. Odnosząc się do zarzutu właścicieli ww. działek dotyczącego błędnej kwalifikacji spornego obiektu organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta została przesądzona prawomocnym postanowieniem Mazowieckiego WINB z 13 września 2022 r. nr 1508/22, a prawidłowość tej kwalifikacji potwierdził już WSA w Warszawie. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż przyczyną dla której Prezydent Miasta P. wydał decyzję z [...] maja 2023 r. nr [...] zgłaszającą sprzeciw do zgłoszenia robót polegających na rozbiórce przedmiotowego parkingu był fakt obowiązywania ówcześnie w obrocie prawnym decyzji PINB w P. nr [...] o nakazie rozbiórki ww. parkingu, utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego WINB z 4 kwietnia 2023 r. nr 486/23. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że ww. decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej w żadnym razie nie stanowi przeszkody do orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki spornego obiektu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się E.A. i C.A., którzy wnieśli skargi do tutejszego Sądu. Skarżący – C.A. zarzucił decyzji Mazowieckiego WINB nieważność w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż jej treść wypełnia przesłanki nieważności zawarte w ustawie, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco - według Skarżącego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, wskazanych w decyzji PINB w P. z [...] czerwca 2024 r. nr [...] występuje jawna sprzeczność z decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2023 r. nr [...]. Decyzja sprzeciwu do zamiaru wykonania wskazanych przez PINB w P. robót budowlanych na działkach o nr ew. [...] oraz [...], jest prawomocna i ostateczna. Ww. prawomocna decyzja jest wiążąca dla organów administracji państwowej, a ocena jej uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym nie ma znaczenia dla jej ważności. Zdaniem Skarżącego, twierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2023 r. nr [...] "w żadnym razie nie stanowi przeszkody do orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki" nie posiada żadnej podstawy prawnej, pozwalającej na ignorowanie treści pozostającej w obrocie prawnym decyzji zabraniającej wykonania czynności wskazanych przez PINB w P.; 2. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały - w ocenie Skarżącego treść decyzji PINB w P. z [...] czerwca 2024 r. nr [...] nakłada na Skarżącego obowiązek wykonania robót budowlanych w obrębie nieruchomości, do której nie posiada On prawa na cele budowlane, tj. działki budowlanej o nr ew. [...]. Zgodnie z prawem Skarżący nie może zastosować się do ww. treści decyzji. Działka nr [...] oraz, będąca jego własnością oraz działka nr [...], stanowią samodzielne przedmioty własności dwóch właścicieli. Zgodnie z prawem Skarżący nie może wykonać prac budowlanych wskazanych w decyzji. Wykonanie przez Skarżącego prac budowlanych w zakresie działki nr ew. [...] jest niemożliwe z uwagi na brak prawa do nieruchomości na cele budowlane. 3. art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. - w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą - Skarżący uważa, że wykonanie robót budowlanych, do których organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję sprzeciwu stanowi samowolę budowlaną czyli podjęcie czynności zagrożonych karą. Z kolei Skarżąca - E.A. zarzuciła decyzji Mazowieckiego WINB niewykonalność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 6 Pr.bud. (jej niewykonalność ma charakter trwały, a w razie jej wykonania miałby miejsce czyn zagrożony karą). Podniosła, ze postępowanie administracyjne dotyczące utwardzonej nawierzchni działek o nr ew. [...]zlokalizowanych w P. przy ul. [...] i [...] jest realizowane przez PINB w P. od 2019 r. do chwili obecnej, tj. szósty rok. W 2020 r. został zmieniony stan prawny tych nieruchomości. Wymienione działki należą do dwóch różnych właścicieli. Skarżąca jest właścicielką tylko działki o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...]. Ogromna ilość akt i korespondencji w tej sprawie zawiera niezmienne stanowisko Skarżącej od roku 2009, oparte o obowiązujące prawo materialne i posiadane dokumenty, wystosowane przez PINB w P. oraz Prezydenta Miasta P.. Zdaniem Skarżącej, w niniejszej skardze istotne jest zdyskredytowanie przez Mazowieckiego WINB treści prawomocnego wyroku WSA w W-wie z dnia 24 sierpnia 2023 roku sygn. akt VII SA/Wa 1125/23 rozstrzygającego meritum sprawy. Skarżąca wskazała, że prawomocna jest również decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2023 r. nr [...] zawierająca tekst: "Zgłaszam sprzeciw w sprawie zamiaru rozbiórki parkingu przewidzianego do realizacji w P. przy ulicy [...]". Ostatnia decyzja (oraz poprzednia) jest bezprzedmiotowa i nie ma podstaw prawa materialnego. Wykonanie nakazu rozbiórki parkingu, tj. obiektu budowlanego, którego nie ma, jest zdaniem Skarżącej niemożliwe. Została tylko utwardzona powierzchnia nieruchomości ażurowymi płytami betonowymi niezwiązanymi z gruntem, która wykonana została w roku 2009 po przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu z [...] lipca 2009 r. znak: [...]. Skarżąca podnosi, że zgodnie z Prawem Budowlanym utwardzenie powierzchni działki nie jest obiektem budowlanym. W przypadku rozbiórki utwardzonej części powierzchni działki budowlanej (w oparciu o prawo budowlane) może równocześnie pozostawić utwardzoną powierzchnię tej działki jako zgodną z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem, jak również powierzchnię tą powiększyć lub zmniejszyć w dowolny sposób. Aktualnie czynność utwardzenia działki budowlanej nie wymaga zgłoszenia. To zwiększyłoby kompromitację działań PINB w P. oraz Mazowieckiego WINB. W odpowiedzi na skargi Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o połączeniu spraw ze skarg E.A. (sygn. akt VII SA/Wa 2224/24) i C.A. (sygn. akt VII SA/Wa 2223/24) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzeniu sprawy pod sygn. akt VII SA/Wa 2223/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2024 r., nr 792/24, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2024 r. nr [...] nakazującą C.A. i E.A. rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu dla samochodów osobowych powyżej 10 miejsc postojowych zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...]przy ul. [...] w P.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowi przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Pr.bud. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) jednakże ich zastosowanie przez PINB w P. było konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na inwestora w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. Przepisy te stanowią, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr.bud. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Pr.bud., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak niezbicie wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego poczynionych w sprawie, na działkach o nr ewid. [...], [...]przy ul. [...] w P. zlokalizowany jest utwardzony (płytami ażurowymi) teren z wjazdem usytuowanym na części działki o nr ewid. [...]. Od strony wschodniej utwardzenie znajduje się w odległości 1 m od ogrodzenia z sąsiednią działką, od zachodu: na wysokości działki nr [...]- 2,8 m od ogrodzenia, na wysokości działki o nr [...]- 0,5 m od ogrodzenia, od strony [...] - 4,45 m od ogrodzenia, od południa natomiast - 0,75 m od ściany budynku bądź ogrodzenia sąsiedniej działki. Na przedmiotowym terenie, w jego północno-wschodnim narożniku zlokalizowany został blaszany budynek gospodarczy o wymiarach 5 m x 3 m i wysokości (w najwyższym punkcie) 2,14 m. Pierwotnie, na bramie wjazdowej znajdowała się tablica informacyjna: "Wynajem miejsc parkingowych, monitoring całodobowy, brama automatyczna, gwarancja odśnieżonego miejsca w okresie zimowym". Ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 14 października 2019 r. wskazywały jednoznacznie, że na ww. działkach nr [...]zaparkowanych było 14 samochodów osobowych w odległości: 1 m od ogrodzenia na części wschodniej, wzdłuż działki o nr [...]- 2,80 m, wzdłuż działki nr [...]- 0,5 m od ogrodzenia. Okoliczność parkowania samochodów osobowych na ww. działkach stwierdzono również podczas czynności przeprowadzonych w dniach 14 grudnia 2020 r.; 22 marca 2022 r. (11 zaparkowanych samochodów osobowych); 25 marca 2022 r. (18 zaparkowanych samochodów osobowych); 27 marca 2022 r. (21 zaparkowanych samochodów osobowych) oraz w dniu 16 kwietnia 2024 r. (7 zaparkowanych samochodów osobowych). Jedynie podczas zapowiedzianej kontroli przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2021 r. stwierdzono brak parkujących pojazdów, zaś z bramy wjazdowej usunięto szyld informujący o możliwości wynajmu miejsc postojowych. Tym niemniej, jak wynika z informacji przekazanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, samochody zostały usunięte z działek nr [...]jedynie na czas przedmiotowej kontroli, po czym ponownie rozpoczęły parkowanie na ww. terenie. Wymaga zauważenia, że faktycznie podczas prowadzonych oględzin nie stwierdzono linii lub innego sposobu wyznaczenia poszczególnych miejsc postojowych dla samochodów. Jednakże mając na uwadze stwierdzony faktyczny postój większej niż 10 liczby samochodów osobowych oraz powierzchnię utwardzonego terenu działek nr ewid. [...]umożliwiającą parkowanie większej niż 10 liczby pojazdów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za w pełni trafną kwalifikację zrealizowanych na ww. działkach robót budowlanych, jako budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., której realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Skarżących, że wobec braku wydzielonych miejsc parkingowych, w sprawie można mówić co najwyżej o utwardzeniu powierzchni gruntu na ww. działkach budowlanych, które to roboty budowlane, nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez PINB w P. nie pozostawia – w ocenie Sądu – najmniejszych wątpliwości, że wykonane roboty budowlane polegały na realizacji parkingu o znacznie większej niż 10 liczbie miejsc postojowych dla samochodów osobowych. W kontekście powyższego, dla oceny legalności zrealizowanych prac istotne pozostaje ustalenie, czy możliwa jest ich kwalifikacja z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a jeżeli tak, jakim rygorom prawnym podlegało ich wykonanie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Pr.bud.), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11 - LEX nr 1291890). Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest więc co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/18, LEX nr 2687186). Podobnie jak w przypadku "utwardzenia gruntu", również "miejsca postojowe" nie zostały zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji, na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego zgodnie przyjęto, że dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy kierować się w tym zakresie spełnianą przez nie funkcją. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa lub ułożenia innego materiału (płyt betonowych, ażurowych) celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym, miejsca postojowe, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 593/12, CBOSA) gdzie trafnie stwierdzono, że "Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę". Przede wszystkim jednak, Sąd Naczelny trafnie podkreślił, że o charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Konieczne wydaje się w tym miejscu przypomnienie, że w przepisach Prawa budowlanego, na przestrzeni lat budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zob. uprzednio art. 29 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy) zaś obecnie budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, tylko sytuowanych na obszarze Natura 2000, wymaga stosowanego zgłoszenia (zob. art. 29 ust. 1 pkt 19 i ust. 2 pkt 7 Pr.bud.). Brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który - odmiennie niż w przypadku niedokonywanego w takim celu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w Prawa budowlanego - traktowany jest jako urządzenie budowlane. Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych (budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych - art. 3 pkt 1 Pr.bud.), o czym świadczy pkt 3 i 9 tego artykułu. Z zestawienia zawartych w tym przepisach definicji budowli i urządzenia budowlanego z przepisami ustalającymi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jak zasadnie stwierdził zatem WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1304/18, LEX nr 2687186), który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), lecz obiekt budowlany co do którego budowy przepisy Prawa budowlanego przewidują konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi tu więc granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego (niewymagającego pozwolenia na budowę oraz – w przypadku gdy nie jest ono położone na obszarze Natura 2000 – zgłoszenia) od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia). Niewątpliwie wolą ustawodawcy było objecie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę realizacji parkingów umożliwiających postój większej niż 10 liczby pojazdów, skoro w przepisach art. 29 ust. 1 i ust. 2 Pr.bud. wyłączona spod obowiązku uzyskania takiego pozwolenia lub nawet zgłoszenia (poza obszarami Natura 2000) została li tylko budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. Realizacja obiektu umożlwiającego postój więcej niż 10 samochodów osobowych podlega tym samym ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 28 ust. 1 Pr.bud., zgodnie z którą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Trzeba również zauważyć, że wbrew twierdzeniom Skarżących, samo niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i przepisy Prawa budowlanego nie znajdują w stosunku do niego zastosowania. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3050/14, LEX nr 2228674), przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Powyższe oznacza, że wbrew wywodom skargi nie jest istotne, czy na tak rozumianym "placu postojowym" zostały wydzielone poszczególne miejsca parkingowe, ale kluczowe znaczenie ma ustalenie, że służy on do postoju więcej niż 10 pojazdów samochodowych. W tym stanie rzeczy, ponieważ z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby utwardzenie placu na działkach Skarżących służyło jakimkolwiek innym celom niż postój samochodów, działania organów nadzoru budowlanego podjęte w trybie art. 48 Pr.bud. nie były pozbawione uzasadnionych podstaw. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że kwestia prawidłowej kwalifikacji przez organy nadzoru budowlanego spornego parkingu została już niejako przesądzona w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych uprzednio w niniejszej sprawie. Tak też, wymaga przypomnienia, że w wyroku z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/23, WSA w Warszawie stwierdził m.in., że: "W rozpatrywanej sprawie należycie wykazano, w szczególności poprzez kontrole przeprowadzone w dniach 22-27 marca 2022 r., że przedmiotowa inwestycja jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i właściwie umotywowano, dlaczego w sprawie tej zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Wywody skargi kwestionujące przedmiotową inwestycję jako obiekt budowlany nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i są w istocie gołosłowne (...)." Wobec powyższego, mając na uwadze dyspozycję art. 153 p.p.s.a. stwierdzić przyjdzie, że tak organy nadzoru budowlanego, jaj i tutejszy Sąd, są związane przywołaną oceną prawną wyrażoną w cytowanym orzeczeniu WSA w Warszawie. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w skargach, Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że krąg stron postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, tj. realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę określa przepis art. 52 Pr.bud. (w brzmieniu mającym zastosowanie w spawie). Przepis ten stanowi, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Na gruncie przywołanej normy prawnej ugruntowany jest pogląd, że skoro decyzje, o których mowa w art. 52 Pr.bud., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11). Inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016). W realiach kontrolowanej sprawy zostało jednoznacznie wykazane, czemu nie przeczyła wówczas Skarżąca - E.A., że to Ona była inwestorem ustalonych robót budowlanych prowadzonych na działkach nr ewid. [...]przy ul. [...] w P., i jednocześnie właścicielem obydwu nieruchomości w dacie realizacji inwestycji. Tym samym, postępowanie w przedmiocie - najpierw legalizacji samowolnych robót budowlanych, a następnie - orzeczenia nakazu rozbiórki, prawidłowo prowadzone było pierwotnie wobec Skarżącej, jako strony odpowiedzialnej za taki stan rzeczy w świetle przepisów Prawa budowlanego. Inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1, może rzecz jasna później utracić to prawo, np. przez zbycie nieruchomości, co też miało miejsce w sprawie niniejszej sprawie. W dacie wydania kontrolowanych decyzji na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 Pr.bud., prawo do dysponowania jedną z działek nr ewid. [...] w rozumieniu art. 3 pkt 11 tej ustawy miał już inny podmiot. Pomimo tego, nie można stwierdzić, że decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, skoro adresatem nakazu jest inwestor przedmiotowych robót będący jednocześnie właścicielem działki nr ewid. [...], tj. Skarżąca - E.A., oraz Skarżący - C.A., jako aktualny właściciel drugiej z działek o nr ewid. [...], na której również zlokalizowana jest samowola budowlana, a do której tytułu prawnego nie posiada już E.A.. Nieważność decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje natomiast jedynie takie przypadki, jak np. skierowanie decyzji o rozbiórce nie do właściciela nieruchomości, lecz do jej użytkownika, który nie jest ani zarządcą, ani inwestorem samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 2562/85, CBOSA). O prawidłowości takiej oceny świadczy także aktualne brzmienie art. 52 zdanie drugie Pr.bud., które wskazuje, że tylko jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zarazem w orzecznictwie sądów administracyjnych już uprzednio przyjmowane było stanowisko dopuszczające w pewnych okolicznościach nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, nawet gdy nie posiada on już tytułu prawnego do terenu nieruchomości. To bowiem inwestor jest przede wszystkim uczestnikiem procesu budowlanego, jako osoba fizyczna lub prawna, która podejmując się budowy, ma obowiązek zorganizowania procesu budowlanego. Z tego faktu wynika szereg praw i obowiązków ciążących na inwestorze przez cały okres inwestycji, to oznaczy od momentu podjęcia decyzji o budowie nieruchomości, aż do chwili przekazania obiektu do użytkowania. Wśród obowiązków inwestora, odpowiadającego za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy jest przede wszystkim uzyskanie niezbędnych pozwoleń, uzgodnień i opinii. To do inwestora kierowane są bowiem w głównej mierze konkretne postanowienia i decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Chodzi tu np. o podstawowy akt administracyjny, jakim jest pozwolenie na budowę, które wydawane jest wyłącznie na wniosek konkretnego podmiotu, legitymującego się m.in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość taka istnieje na przykład wtedy, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem samego właściciela narażającym go na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08 552842, LEX nr 552842; z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08, opub. w CBOSA; z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 706/15, opub. w LEX nr 2248236; z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 705/15, opub. w LEX nr 2290203; z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15, opub. w LEX nr 2315999). W takim przypadku skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty aktualnego właściciela nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10, LEX nr 1080367, oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11, LEX nr 1251946). Tutejszy Sąd w pełni podziela zaprezentowane poglądy i uznaje je za własne, stwierdzając, że przy ich uwzględnieniu nie można mówić o kategorycznej niedopuszczalności skierowania decyzji o nakazie rozbiórki zarówno do inwestora robót budowlanych, nawet w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie posiadał on już tytułu prawnego do jednej z nieruchomości, jak i do obecnego właściciela terenu. Działanie takie mogłoby zostać uznane za wadliwe wyłącznie wówczas, gdyby zostało wykazane, że z uwagi na utratę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzja o nakazie rozbiórki stała się niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Tylko w takich kategoriach możliwe jest upatrywanie nieważności badanej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższy przypadek nie został wykazany. Wymaga bowiem podkreślenia, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi więc w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia niewykonalności decyzji w momencie jej wydania oraz trwałego charakteru tej niewykonalności (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901). Skarżący nie wykazali, ażeby tak rozumiana niewykonalność decyzji o nakazie rozbiórki zaistniała jeszcze przed ich wydaniem przez organy nadzoru budowlanego i miała charakter trwały. Należy ponownie podkreślić, że Skarżąca - E.A. jest właścicielem działki nr ewid. [...], zaś Skarżący - C.A. właścicielem drugiej działki o nr ewid. [...]. Oznacza to, że każdy ze Skarżących jako aktualny właściciel nieruchomości może wykonać nakaz rozbiórki parkingu w części, w jakiej budowla ta jest usytuowana na jego działce. Powyższe stanowisko jest zresztą konsekwencją wiążących wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/23, w którym wyraźnie Sąd ten wskazał, że skoro nakaz rozbiórki orzeczony w oparciu o art. 48 ust.1 Pr.bud. może być skierowany do trzech kategorii podmiotów określonych w art. 52 tej ustawy, to kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów powinno być posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Kierując się bowiem taką interpretacją art. 52 Pr.bud., aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania, Sąd w powołanym wyżej wyroku wskazał na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie, że choć Skarżąca - E.A. jest inwestorem przedmiotowych robót, to jednak nie legitymuje się już prawem do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...]. Stąd uczynienie jej samodzielnym adresatem decyzji o nakazie rozbiórki w części odnoszącej się do działki nr ewid. [...], stanowiącej obecnie własność C.A., uznane zostało za niewłaściwe. Właśnie ze względu na potrzebę zagwarantowania legalnego wykonania decyzji o nakazie rozbiórki Sąd uznał natomiast za konieczne dokonanie wyboru podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków w części odnoszącej się do działki nr [...]. Bez wątpienia podmiotem tym jest zaś jej obecny właściciel, czyli Skarżący - C.A.. W ocenie Sądu, na aprobatę nie zasługują również te zarzuty skarg, w których sygnalizowane jest wystąpienie wadliwości decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj., że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Skarżący uważają, że wydaniu decyzji PINB w P. z [...] czerwca 2024 r. nr [...] o nakazie rozbiórki stoi na przeszkodzie wydana wcześniej ostateczna decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2023 r. nr [...] wnosząca sprzeciw do zamiaru wykonania rozbiórki parkingu na działkach o nr ewid. [...]. Należy w tym względzie zauważyć, że powyższe decyzje oparte zostały na odmiennych podstawach prawnych i wydane w innym stanie faktycznym. Zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może natomiast nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zatem będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi więc dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2025). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2023 r. (sygn. akt I OSK 1715/22, LEX nr 3613133), decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje zatem tylko w przypadku stwierdzenia, że występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna. Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi w przedmiotowym przypadku. Po pierwsze adresatem sprzeciwu wywiedzionego w decyzji z [...] maja 2023 r. nr [...] była wyłącznie Skarżąca - E.A., jako inwestor nielegalnych robót budowlanych, która zgłosiła zamiar rozbiórki zrealizowanej samowoli budowlanej w oparciu o przepis art. 30b Pr.bud. Po wtóre, tryb zgłoszenia zamiaru rozbiórki nie obliguje do jej wykonania, co jest celem nakazu rozbiórki orzekanego w oparciu o art. 48 ust. 1 Pr.bud. Wreszcie po trzecie, sprzeciw ten był konsekwencją ustalenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że w obrocie prawnym znajdowała się już wówczas ostateczna decyzja Mazowieckiego WINB z 4 kwietnia 2023 r. nr 486/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Oznacza to, że decyzja o sprzeciwie względem zgłoszenia zamiaru rozbiórki wydana została w zupełnie odmiennych okolicznościach prawnych i faktycznych, wobec czego nie można mówić tu o powadze rzeczy osądzonej a w rezultacie również o "tożsamości sprawy" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skargach wymaga także przypomnienia, że już w prawomocnym wyroku z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1876/20, WSA w Warszawie stwierdził, że na akceptację nie zasługują twierdzenia, jakoby w obrocie prawnym pozostawały jakiekolwiek decyzje administracyjne dotyczące zrealizowanej inwestycji i władczo ją oceniające (chodzi o pisma Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz PINB w P. z [...] września 2009 r. PINB [...]). W przywołanym wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że ww. pisma nie są i nigdy nie były decyzjami administracyjnymi, jak błędnie traktuje je inwestor - E.A.. Ponadto WSA w Warszawie dostrzegł, że zgłoszenie inwestora z dnia 23 czerwca 2009 r., co do którego nie wniesiono sprzeciwu (patrz pismo Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2009 r. nr [...]) dotyczy wyłącznie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr ewid. [...], [...]. Sąd uznał przy tym, że twierdzenie –z uwagi na odrębność własności działek [...]– jakoby w istocie miały miejsce dwie inwestycje (dwa parkingi na 10 samochodów każdy), stanowiło wyłącznie próbę obejścia zarówno dokonanego zgłoszenia jak i przepisów prawa określających istotę parkingu. W sprawie nie doszło więc do rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego WINB, Sąd uznał je za przekonujące i odpowiadające wymogom wynikającym z reguł postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów prawa materialnego lub też przepisów postępowania, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skarg z urzędu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem obie wniesione skargi jako bezzasadne podlegały oddaleniu.