VII SA/Wa 2225/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz Z. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...], na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. W. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] wydanych przez Wojewodę [...], wyjaśnił, iż są to uprawnienia budowlane w zakresie ograniczonym i stanowią podstawę do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów sieci oraz oceniania i badania stanu technicznego w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej, w zakresie sieci sanitarnych obejmujących sieci wodociągowe, kanalizacyjne i cieplne - o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Przedmiotowa decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie upoważnia do wykonania samodzielnej funkcji technicznej wyłącznie w powyższym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 104 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118 ze zm.) osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Uprawnienia budowlane nadane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) obowiązują nadal w takim zakresie, w jakim zostały określone w treści decyzji w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Zakres uprawnień budowlanych należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu. Decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określa każdorazowo zakres prac projektowych lub robót budowlanych w danej specjalności, do których uprawniona jest dana osoba. Organ stwierdził, że ani przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ani rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie zawierały definicji pojęcia "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych". Zostało ono wyjaśnione przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 2 czerwca 1975 r. oraz w piśmie z dnia 15 listopada 1976 r. Z pism tych wynika, że za powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne objęte daną specjalnością techniczno-budowlaną, o których mowa w § 5 ust. 2 należy uważać odpowiednio rozwiązania konstrukcyjno-budowlane budynków i innych budowli lub systemy rozwiązań instalacyjnych, których sposób i warunki techniczne wykonania (montażu) określają jednoznacznie polskie lub branżowe normy, przepisy techniczno-budowlane, decyzje wydane na podstawie art. 12 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (obecnie np. aprobaty techniczne) lub ogólnie znane opracowania jednostek placówek naukowo-badawczych oraz badawczo-rozwojowych (art. 9 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Z. W., uchyliła w całości powyższe postanowienie i umorzyła postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest przesłanką nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem prowadzone przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postępowanie rażąco narusza art. 113 § 2 k.p.a. Organ stwierdził, że punktem odniesienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie treść decyzji, co do której strona zgłasza wątpliwości i treść wniosku strony. W ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji powinna zawierać decyzja w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Organ odwoławczy podał, iż dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani go uzupełniać. Wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni treści decyzji. Występowania wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy decyzja nie zawierała żadnych niejasności, jednakże wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie w praktyce z uprawnień, wynikających z tego aktu. Organ wskazał ,że brak definicji ww. pojęcia, użytego w treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych z dnia [...] czerwca 1993 r., w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie może być utożsamiany z wątpliwościami co do treści decyzji. W przypadku, gdy przepisy prawa wywołują jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, właściwy organ powinien wyjaśnić je w drodze odpowiedniej wykładni prawa. W ocenie organu, wątpliwości co do treści przepisu zawierającego pojęcie "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne", nie mogą być przedmiotem postępowania w trybie art. 113 § 2 k.p.a., który służy wyjaśnianiu jedynie wątpliwości co do treści decyzji. Organ stwierdził, iż wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa powinny być wyjaśnione w drodze właściwej wykładni, która nie może obejmować treści decyzji nie budzącej wątpliwości. W takich przypadkach organ powinien w formie zwykłej korespondencji zinterpretować obecnie obowiązujące przepisy prawa i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu uprawnień. Zdaniem organu odwoławczego, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa powinna więc odmówić wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i zwykłym pismem poinformować stronę o zajętym stanowisku. Organ natomiast wydał zaskarżone postanowienie, pomimo iż udzielił już odpowiedzi pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. na wcześniejsze wystąpienie strony z dnia 19 marca 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ interpretując przepisy prawa, cytował wytyczne Ministra zawarte w pismach z dnia 2 czerwca 1975 r. oraz 15 listopada 1976 r., zmieniając merytorycznie treść decyzji i nadając tym samym nowe brzmienie uprawnieniom budowlanym Z. W. Podał, iż w postępowaniu opartym na art. 113 § 2 k.p.a. nie dochodzi do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Ustalenia te zostały bowiem dokonane w decyzji, której rozumienie organ wyjaśnia. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, iż jego rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla strony. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 139 k.p.a. wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe tylko wtedy, gdy zaskarżony akt rażąco narusza prawo, a w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżonym postanowieniem organ wykroczył poza zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. oraz doprowadził do zmiany treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu, rozstrzygając wątpliwości, które nie dotyczą decyzji, ale przepisu prawa. Organ ocenił, iż zaskarżone postanowienie w oczywisty sposób narusza art. 113 § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji udzielił wyjaśnień co do treści przepisu rozporządzenia, a nie treści decyzji, na mocy której strona wykonuje uprawnienia budowlane. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W., zarzucając naruszenie: * art. 113 § 2 k.p.a. przez uznanie, iż przepis ten nie może stanowić podstawy do wyjaśnienia wątpliwości wskazanych przez skarżącego, a postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji rażąco narusza ten przepis, * art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie prowadzące do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącego, nie jest zasadny zarzut podany w zaskarżonym postanowieniu, iż nie jest możliwe na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. uzyskanie wyjaśnienia wątpliwości skarżącego. Skarżący stwierdził, że niezasadnie doszło do umorzenia postępowania oraz podniósł, iż pomimo złożenia wniosku nie uzyskał wskutek wszczętego postępowania żadnego wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Przede wszystkim należy zauważyć, iż wniosek Z. W. z dnia 26 maja 2010r. złożony w trybie art. 113 § 2 k.p.a., a inicjujący postępowanie przed stosownymi organami dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] wydanych przez Wojewodę [...] wynikających z użycia sformułowania "o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych." Powołany przepis służy wyjaśnianiu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą istotne wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Niemniej jednak wyjaśnienie wątpliwości nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005). Za zasadne należy uznać stanowisko, że wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ i w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni treści decyzji, tak aby stała się ona czytelnym aktem adresowanym do strony występującej z żądaniem i wywodzącej określone prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. Należy w tym miejscu wskazać, że zaprezentowany pogląd znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1560/01, czy też z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1283/01). W wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. Sąd podkreślił, że w trybie art. 113 § 2 kpa nie można dokonywać zmian ani uzupełniania decyzji administracyjnej lub dostosowywać jej treści do wymogów nowego stanu prawnego. W tej części więc należy zgodzić się z rozważaniami organu odwoławczego. Jednocześnie jednak należy zwrócić uwagę na szereg sprzeczności, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ słusznie stwierdza, iż w ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji powinna zawierać decyzja w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu postanowienie organu I instancji rażąco narusza normę art. 113 § 2 k.p.a, bowiem właśnie w sposób niedopuszczalny dokonuje interpretacji przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, iż przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji Wojewody [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie definiowały znaczenia pojęcia "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne". Ta ewidentna sprzeczność czyni chybionym zarzut rażącego naruszenie prawa przez organ I instancji, choć nie przesądza o prawidłowości postanowienia Okręgowej Komisji Kwalifikującej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2010r. zwłaszcza w kontekście stwierdzenia, iż skarżący posiada "uprawnienia budowlane w zakresie ograniczonym ". Przede wszystkim jednak postanowienie organu odwoławczego narusza normę art. 105 § 1 kpa, bowiem w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu stwierdza się, iż Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa powinna odmówić wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i zwykłym pismem poinformować stronę o zajętym stanowisku, a jednocześnie organ II Instancji uchylając kontrolowane postanowienie umorzył postępowanie przed organem I instancji nie uzasadniając w czym upatruje spełnienia przesłanek o których mowa w art. 105 § 1 kpa, a nawet nie przywołując powyższego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. Należy przy tym przypomnieć organowi, iż decyzją ( postanowieniem)"w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu — pozytywne, czy negatywne — staje się prawnie niedopuszczalne. W sprawie niniejszej na tym etapie postępowania, w kontekście wniosku skarżącego z dnia 26 maja 2010r., okoliczności o których mowa powyżej nie miały miejsca. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ II instancji art. 105 § 1 kpa w związku z art. 113 § 2 kpa tj, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II I III opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy.