VII SA/Wa 2225/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (sprawozdawca), Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Ż. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], umarzającą, wszczęte na wniosek A. Ż. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani T. P. i Panu D. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej wraz z rozbudową, wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi oraz wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zbiornika ścieków na działkach nr ewid. [...],[...], położonych w L. wie przy ul. K. W uzasadnieniu decyzji Wojewody L. stwierdzono, że przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu przewiduje usytuowanie budynku zakładu mechaniki pojazdowej w odległości 9,50 m od granicy działki nr [...] stanowiącej własność A. Ż., budynek mieszkalny wnioskodawcy znajduje się w odległości 4,00 m od tej granicy a odległość między budynkami wynosi 13,50 m. Od strony granicy budynek zakładu nie posiada otworów okiennych, budynek mieszkalny ma otwory. W uzasadnieniach obu decyzji stwierdzono, że działki stanowiące własność skarżącego – A. Ż. nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, oni sam zaś nie jest ograniczony w możliwości ich zagospodarowania. Ponadto wskazano, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w kwestionowaniu w/w decyzji Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących do niego nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Analiza akt sprawy wykazała, że A. Ż. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności działki nr ewid. [...] w K., która bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną (nr ewid. [...]). Ponadto skarżącemu przysługuje prawo własności do działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w K. Powyższe ustalono na podstawie treści Księgi Wieczystej Nr [...]. VII SA/Wa 2225/13 Organ odwoławczy stwierdził, że z projektu budowlanego planowana inwestycja obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej wraz z rozbudową, wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi oraz wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zbiornika ścieków na działkach nr ewid. [...],[...], położonych w L. przy ul. K. Zdaniem organu odwoławczego analiza dokumentacji projektowej wskazuje, że sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki o nr ewid. [...]. Projektowany budynek zakładu mechaniki pojazdowej jest oddalony o 9,5 m od granicy z działką nr ewid. [...], należącą do skarżącego. Ponadto na działce inwestycyjnej nr ewid. [...], zaprojektowano 7 miejsc postojowych w odległości 7,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Przy czym działkę nr ewid. [...] od działki nr ewid. [...] (należącą do skarżącego) oddziela na wysokości projektowanych miejsc postojowych, zbiornika ścieków i osłony śmietnikowej działka nr ewid. [...]. Mając na uwadze usytuowanie zaprojektowanej inwestycji, jak również wysokość spornego budynku (wynosząca w kalenicy 7,63 m), stwierdzono należy, że działka nr ewid. [...], należąca do skarżącego z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewid. [...]. Innymi słowy, A. Ż. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres — wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. W szczególności podkreślono, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu (zarówno istniejącego, jak i potencjalnych) na działce nr ewid. 272 ( § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. w/w rozporządzenia) usytuowanego na niej obiektu (istniejącego, jak i potencjalnych) a okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, iż działki stanowiące własność skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, oni sam zaś nie jest ograniczony w możliwości ich zagospodarowania. Organ stwierdził, że A. Ż. z całą pewnością nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...]. Należy zauważyć, że sam wnioskodawca również nie wykazał swojego interesu prawnego w kwestionowaniu w/w decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, zaś A. Ż. nie wykazał, aby był właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że podnoszony przez skarżącego argument, dotyczące uciążliwości związanych z realizacją spornej inwestycji (hałas, wzmożony ruch samochodowy, zanieczyszczenie spalinami) nie mogą być podstawą do uznania, iż należące do skarżącego działki, w szczególności działka nr ewid. [...], znajdują się w obszarze oddziaływania sporej inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Skarżący może skorzystać ze środków prawnych przysługujących mu z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tym samym skutki związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej, takie jak hałas, czy wzmożony ruch samochodowy, nie przesądzają o statusie strony skarżącego - Pana A. Ż. Wskazał ponadto, że z załącznika do decyzji Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wynika, że cyt: "realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia będzie spełniać obowiązujące standardy środowiska". Podnoszona przez skarżącego argumentacja, dotycząca spadku wartości należących do niego nieruchomości w związku z realizacją spornej inwestycji, również nie przesądza o jego interesie prawnym VII SA/Wa 2225/13 do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wywiódł A. Ż.. Wskazał, że Starosta Powiatowy w R. udzielił pozwolenia na budowę warsztatu naprawy samochodów wraz z lakiernią dnia [...] sierpnia 2012r. w oparciu o badania środowiskowe z dnia 2 lipca 2008r. czyli do projektu z 2008 r przy czym zdaniem Skarżącego zatwierdzony został inny projekt obejmujący znacznie większą powierzchnię warsztatu. Strona skarżąca wskazuje, że organ archtektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt i udzielając pozwolenia na budowę oparł się na badaniach o środowiskowych i uwarunkowaniach inwestycji z roku 2008 w sytuacji gdy te uwarunkowania się zmieniły. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 105 kpa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez Stronę skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasady powyższe nie były w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym przestrzegane. Jak wynika z akt sprawy organy administracji uznały, że przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu przewiduje usytuowanie budynku zakładu mechaniki pojazdowej w odległości 9,50 m od granicy działki nr [...] stanowiącej własność A. Ż., budynek mieszkalny wnioskodawcy znajduje się w odległości 4,00 m od tej granicy a odległość między budynkami wynosi 13,50 m. Od strony granicy budynek zakładu nie posiada otworów okiennych, budynek mieszkalny ma otwory. W uzasadnieniach obu decyzji stwierdzono, że działki stanowiące własność skarżącego – A. Ż. nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, oni sam zaś nie jest ograniczony w możliwości ich zagospodarowania. Ponadto wskazano, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnegow kwestionowaniu w/w decyzji Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...], tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących do niego nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Organy biorąc pod uwagę postanowienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego przepisem szczegółowym w stosunku do art. 28 Kpa, uznały że działka Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu obszarze przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Decyzje organów zapadły na podstawie art. 105 k.p.a., a organ odwoławczy stwierdził, że Strona skarżąca nie dozna żadnych ograniczeń wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zauważyć jednak należy, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przedmiotowej sprawie ustalono jednak tylko pewne fakty. Analizę tego obszaru i ewentualność istnienia interesu prawnego Strony skarżącej przeprowadziły wyłącznie pod kątem ograniczeń wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organy nie odniosły się natomiast do zarzutu strony, że w sprawie został zatwierdzony w roku 2012 projekt budowlany inny niż przewwidywany i analizowany w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zakończonych decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [...] lipca 2008r. w którym notabene brał udział Skarżący A. Ż. Oczywiście ten fakt nie przesądza o jego interesie prawnym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Biorąc jednak pod uwagę zarzuty strony dot. realizacji innego większego obiektu niż przewidywała to decyzja Burmistrza oraz zmiany przepisów prawa dot. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez ustosunkowania się do zarzutów Strony skarżącej oraz ich wyjaśnienia zastosowanie przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego było co najmniej przedwczesne. Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej wydaje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, również w postępowani nadzwyczajnym, zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu dot. wydania pozwolenia na budowę. Organ zobowiązany jest ustalić dla inwestycji nierozerwalnie z nią związany obszar oddziaływania a termin ,,obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest, aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi. Skoro ustawa wyraźnie ustala, że chodzi tu o przepisy odrębne, to z pewnością wyłącza w tym zakresie przepisy PrBud. Bez wątpienia przepisy odrębne w rozumieniu komentowanej regulacji stanowią przepisy innych ustaw. Nie ulega wątpliwości, że także ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska związki, lub będące w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (wyr. WSA w Warszawie z 3.3.2005 r" IV SA 5091/03, 5093/03, 5094/03, niepubl.). Zatem przepisami odrębnymi, o których mowa w definicji legalnej pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), będą także, poza oczywiście przepisami wskazanego przez organ rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego, przepisy związane z ochroną środowiska. W świetle powyższych rozważań wskazać należy na orzecznictwo sądowe w którym wyraża się pogląd, że w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej (wyr. NSA z 5.8.2005 r" OSK 1865/04, Legalis oraz z 11.8.2000 r" IV SA 1355/99, niepubl.). Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm.)