VII SA/Wa 2226/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz Z. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] nr [...] Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz w związku z art. 33 pkt 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] Nr [...] odmawiającą uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego odpowiadającego samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie w Polsce do kierowania i nadzoru budowlanego oraz do wykonywania obliczeń statycznych i cieplno-wilgotnościowych, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła Z. R. uznania jego kwalifikacji zawodowych odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie w Polsce. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wykształcenie zdobyte w Polsce na Wydziale Melioracji Wodnych w Akademii Rolniczej we W., nie uprawnia do ubiegania się o uznanie kwalifikacji zawodowych we wnioskowanych przez skarżącego specjalnościach. Ponadto, organ stwierdził, iż Z. R. ze względu na fakt posiadania podwójnego obywatelstwa tj. polskiego i niemieckiego, jest traktowany w toczącym się postępowaniu administracyjnym jak obywatel Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też, w celu uzyskania prawa do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na terenie Polski, skarżący powinien przystąpić do egzaminu na uprawnienia budowlane zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. R. podniósł, że bezpodstawnie podzielono jego wniosek na dwie odrębne sprawy oraz wydłużono okres toczącego się postępowania administracyjnego do dziesięciu miesięcy. Ponadto wskazał, że bezpodstawnie zakwestionowano jego wykształcenie zdobyte na Akademii Rolniczej we W. na Wydziale Melioracji Wodnej na Oddziale Budownictwa Rolniczego. Na dowód tego, skarżący załączył kopię dyplomu ukończenia studiów wyższych oraz uprawnień budowlanych innej osoby, która pomimo posiadania tożsamego wykształcenia co Z. R. uzyskała uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z. R. załączył także kopię z obecnej strony internetowej Akademii Rolniczej we W. dotyczącą informacji o kształceniu na kierunku budownictwo. Analizując stan faktyczny sprawy organ stwierdził, iż Z. R. posiada wprawdzie wyższe wykształcenie uzyskane w Akademii Rolniczej we W. na Wydziale Budownictwa Rolniczego jednakże podtrzymał stanowisko, że nie jest to wykształcenie kierunkowe w stosunku do specjalności, w jakich Z. R. ubiega się o uznanie swoich kwalifikacji zawodowych. W ocenie organu zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83 poz. 578 ze zm.), wykształcenie jakie posiada wnioskodawca nie daje podstawy do ubiegania się o uprawnienia budowlane na terenie Polski, zaś powoływanie się przez stronę na stan faktyczny osoby, która pomimo posiadania takiego samego wykształcenia co skarżący, uzyskała uprawnienia budowlane w dniu kiedy obowiązywał inny stan prawny jest bezprzedmiotowe i nie stanowi podstawy do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie. Organ zaznaczył, że Z. R. uzyskał wykształcenie na Wydziale Melioracji Wodnej na Oddziale Budownictwa Rolniczego, który nie jest ściśle rzecz ujmując kierunkiem "budownictwo". Ponadto organ podkreślił, że art. 12a Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do obywateli państw innych niż Polska, natomiast Z. R. pomimo posiadania podwójnego obywatelstwa tj. niemieckiego i polskiego, jest traktowany w toczącym się postępowaniu administracyjnym jak obywatel Polski, gdyż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 28 poz. 353 ze zm.) obywatel Polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa. W konsekwencji Z. R. może ubiegać o prawo do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych wyłącznie w trybie art. 12 Prawa budowlanego po spełnieniu przesłanek zawartych w przywołanym przepisie, tj. po uzyskaniu odpowiedniego wykształcenia technicznego oraz praktyki zawodowej. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa stwierdziła, że wnioskodawca posiada obywatelstwo polskie zaś Polska jest państwem Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jednakże organ zwrócił uwagę na uzasadnione wątpliwości, czy wnioskodawca posiadający obywatelstwo polskie i uprawnienia budowlane nadane w państwie innym niż Polska, spełnia warunek określony w art. 12a ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane. Zdaniem organu najwłaściwsza jest wykładnia art. 12a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegająca na stwierdzeniu, że przepis ten nie dotyczy wnioskodawców będących obywatelami polskimi, posiadających uprawnienia budowlane uzyskane poza granicami Polski. Obywatel polski powinien posiadać uprawnienia budowlane w kraju obywatelstwa, co czyni art. 12a w tej sytuacji bezprzedmiotowym i wskazuje jednocześnie, że przepis ten nie ma zastosowania do obywateli polskich posiadających uprawnienia budowlane nabyte w innych państwach. Według organu za taką wykładnią przemawia również treść art. 12a ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, który stawia wymóg ukończenia wyższych studiów zagranicznych uznanych w Polsce za równorzędne, a zatem ma zastosowanie do osób nie będących obywatelami polskimi. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. R., w której zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 118 ze zm.) i § 1 i 2 Regulaminu postępowania w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych osób z państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu - EFTA oraz powołanych tam dyrektyw 99/42/WE i 2005/36/WE i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu Skarżący wskazał, że jest obywatelem Republiki Federalnej Niemiec choć zachował również obywatelstwo polskie. Zwrócił uwagę, że w Republice Federalnej Niemiec uznano jego wykształcenie zdobyte w Polsce i nadano dalsze uprawnienia zawodowe, odpowiadające samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie na terenie Polski. Podniósł także fakt uzyskania pisemnego potwierdzenia, wskazującego że posiadane wykształcenie uprawnia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Skarżący podkreślił, że powołane w przedmiotowej sprawie unormowania wspólnotowe nie zawierają żadnych ograniczeń związanych z podwójnym obywatelstwem, czy też miejscem ukończenia studiów kierunkowych, a interpretacja art. 12 a ust 1 Prawa budowlanego nie może pomijać treści unormowań wspólnotowych. Zarzucił organowi dokonanie błędnej interpretacji art. 12 a ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz powołanego na wstępie skargi prawa wspólnotowego, która to wykładnia prowadzi do szeregu nielogicznych wniosków. Zdaniem Z. R., przyjęcie stanowiska organu oznacza, że zgodnie z prawem wspólnotowym mógłby uzyskać uznanie uprawnień zawodowych związanych z budownictwem w każdym państwie Unii Europejskiej, ale nie w Polsce. Także utrata obywatelstwa polskiego nie skutkowałaby uznaniem zdobytych poza granicami Polski uprawnień zawodowych, gdyż studia, które Skarżący ukończył w Polsce jako Polak nie są w myśl art. 12 a Prawa budowlanego studiami zagranicznymi. W rezultacie sugestia organu o możliwości zdania w Polsce stosownych egzaminów uprawniających do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie jest również możliwa do realizacji, gdyż po utracie obywatelstwa polskiego Skarżący byłby traktowany jako obcokrajowiec. Zdaniem skarżącego przedstawiona przez organ interpretacja przepisu art.12a Prawa budowlanego jest sprzeczna z przepisami wspólnotowymi i wydanymi w omawianym zakresie dyrektywami Unii Europejskiej, które nie przewidują żadnych ograniczeń związanych z obywatelstwem i nie różnicują studiów kierunkowych pod względem usytuowania uczelni. Odnosząc się do faktu nieuznania przez organ wykształcenia jako kierunkowego Z. R. podkreślił sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ sugeruje Skarżącemu możliwość poddania się wymaganym w Polsce egzaminom obowiązującym obywateli polskich, z której to możliwości mogą skorzystać tylko osoby posiadające odpowiednie wykształcenie kierunkowe. Zwrócił także uwagę na lakoniczność uzasadnienia tego argumentu organu sprowadzającego się właściwie do stwierdzenia, iż obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. wykluczają możliwość uznania jego wykształcenia jako właściwego wykształcenia kierunkowego. Zdaniem Skarżącego cytowany akt prawny w żadnej mierze nie wyklucza traktowania jego wykształcenia niż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, co potwierdza dodatkowo pismo Prodziekana uczelni z dnia 17 października 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga Z. R. jest zasadna i powinna zostać uwzględniona ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzającą ją decyzja Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podzielić zarzuty skarżącego dotyczące wpływu posiadanego obywatelstwa na uznawanie kwalifikacji zawodowych w oparciu o przepis art. 12a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem art. 12a ww. ustawy, dodanym w związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej i obowiązującym od dnia tego członkowstwa tj. 1 maja 2004 r. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, oprócz osób, o których mowa w art. 12, mogą również wykonywać osoby będące obywatelami państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej, które: 1. posiadają w tych państwach prawo wykonywania czynności odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie, 2. ukończyły studia wyższe zagraniczne uznane w Polsce za równorzędne, 3. odbyły dwuletnią praktykę przy sporządzaniu projektów lub na budowie. Stosownie do art. 12a ust. 2 właściwy organ samorządu zawodowego przeprowadza postępowanie weryfikacyjne w powyższym zakresie i wydaje decyzję w sprawie nadania uprawnień budowlanych. Powyższych przepisów nie stosuje się do osób, którym państwo członkowskie Unii Europejskiej nadało tytuł zawodowy architekta za szczególnie wyróżniające się osiągnięcia w dziedzinie architektury. Należy zauważyć, że - wbrew twierdzeniom organu - art. 12a Prawa budowlanego nie stanowi wprost o obywatelach innych niż Rzeczpospolita Polska państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Ustawodawca nie posługuje się również pojęciem "cudzoziemcy". Przepis ten określa jedynie krąg osób innych, niż wymienione w art. 12, które także mogą wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, pod warunkiem wszakże, że spełnią warunki określone w tym przepisie. W rezultacie, wobec nieostrości zastosowanego przepisu art. 12a Prawa budowlanego i ewentualnych wątpliwości, które mogą się pojawiać w procesie jego stosowania konieczne jest przeprowadzenie wykładni tego przepisu, przede wszystkim w kontekście celu jego wprowadzenia do polskiego porządku prawnego. Rozstrzygana sprawa zainicjowana skargą Z. R. w ocenie Sądu należy niewątpliwie do spraw wspólnotowych co oznacza, że sąd administracyjny-jako jednocześnie sąd wspólnotowy rozpoznający skargę - ma obowiązek zbadania kontrolowanej decyzji nie tylko pod kątem zgodności z polskim porządkiem prawnym ale również sprawdzenia czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie prawa polskiego zastosowanego zgodnie z prawem wspólnotowym. Bez wątpienia przepis art. 12a Prawa budowlanego, który stanowił podstawę do orzekania przez Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w sprawie Z. R. wynika z implementacji odpowiednich przepisów wspólnotowych, które całkowicie pomijają nie tylko kwestię obywatelstwa, ale nawet pochodzenie narodowe osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnień zawodowych. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść powołanej przez Skarżącego Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, która znajduje zastosowanie do wszystkich obywateli Państw Członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w Państwie Członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe. Zgodnie z art. 16 tej Dyrektywy jeżeli podjęcie lub wykonywanie jednego z rodzajów działalności w niej wymienionych zależy od posiadania wiedzy i umiejętności o charakterze ogólnym, handlowym lub zawodowym to Państwo Członkowskie uzna za dowód posiadania takiej wiedzy i takich umiejętności fakt, że działalność taka była uprzednio wykonywana w innym Państwie Członkowskim. Dodatkowo istotne znaczenie dla dokonania właściwej wykładni powołanego art. 12a Prawa budowlanego w kontekście przepisów wspólnotowych ma orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Tytułem przykładu w sprawie J. K. Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż beneficjentami dyrektywy są obywatele wszystkich państw członkowskich, niezależnie od miejsca ich zamieszkania i obywatelstwa, jednakże przy założeniu, że znajdują się (obiektywnie) w sytuacji przewidzianej w dyrektywie. Ponadto Trybunał podkreślił konieczność przestrzegania zasady transgraniczności i unikania tzw. "odwróconej dyskryminacji" tj. takiego traktowanie ze strony państwa członkowskiego, które stawia w gorszej sytuacji swych własnych obywateli w stosunku do obywateli innych państw członkowskich. W ten sposób w sytuacji, w której obywatele państwa członkowskiego przez swoje działanie znaleźli się w jednej z sytuacji regulowanych przez prawo wspólnotowe, takiej jak uzyskanie kwalifikacji zawodowych w innym państwie członkowskim, mogą oni powołać unormowania traktatowe dotyczące swobodnego przepływu osób niejako "przeciwko" regulacji państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadają. Obywatele ci bowiem znajdują się w stosunku do państwa, z którego pochodzą w sytuacji podobnej do sytuacji wszystkich innych osób korzystających z praw i wolności gwarantowanych przez Traktat. Reasumując organ samorządu zawodowego prowadzący postępowanie w oparciu o przepis art. 12a Prawa budowlanego nie może odmówić uznania kwalifikacji zawodowych powołując się na kwestię obywatelstwa, gdyż ten element jest - w świetle przepisów wspólnotowych - prawnie irrelewantny. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanej linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w analogicznych sprawach dotyczących uznawania kwalifikacji w oparciu o przepis art. 12 a Prawa budowlanego. Na szczególną uwagę zasługuje ocena prawna wyrażona w wyroku Sądu z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1362/07. Ponadto Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uzasadniając odmowę uznania kwalifikacji zawodowych Z. R. wykazała się daleko idącą niekonsekwencją powołując przesłanki określone zarówno w art. 12, jak i 12a Prawa budowlanego. Skoro bowiem organ prowadzi postępowanie w trybie przewidzianym w art. 12a Prawa budowlanego, to nie może odmawiać uznania kwalifikacji zawodowych ze względu na konieczność traktowania wnioskodawcy wyłącznie jako obywatela polskiego i potrzebę prowadzenia postępowania w trybie art. 12 tej ustawy. Za błędne należy uznać nie tylko stanowisko organu dotyczące bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w oparciu o art. 12a, jako niemającego zastosowania do obywateli polskich posiadających uprawnienia budowlane nabyte w innych państwach, ale również argument dotyczący konieczności ukończenia wyższych studiów zagranicznych uznanych w Polsce za równorzędne, z pominięciem studiów odbytych w Polsce. Zdaniem Sądu przepis art. 12a powinien być - w świetle powołanych wyżej przepisów wspólnotowych oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości - interpretowany w ten sposób, że każdy obywatel państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej, a zatem także obywatel polski może skutecznie domagać się uznania kwalifikacji zawodowych w trybie przewidzianym w cytowanym przepisie. Dodatkowo, skoro ustawodawca wymaga - jako warunku koniecznego do uzyskania potwierdzenia kwalifikacji - ukończenia studiów wyższych zagranicznych uznanych w Polsce za równorzędne, to tym bardziej należy ten warunek uznawać za spełniony w sytuacji ukończenia odpowiednich studiów w Polsce. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zobowiązana będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania weryfikacyjnego w oparciu o art. 12a Prawa budowlanego, mając na względzie wytyczne zawarte w tym wyroku, w szczególności w odniesieniu do kwestii obywatelstwa wnioskodawcy oraz interpretacji art. 12a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Otwartą kwestią wymagającą dokładnego przeanalizowania będzie ocena kierunku studiów ukończonych przez Z. R. na Akademii Rolniczej we W. na Wydziale Budownictwa Rolniczego z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ zobowiązany będzie także dokładnie sprawdzić, czy w istocie kwalifikacje nabyte przez Z. R. w Republice Federalnej Niemiec odpowiadają samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie. Wynik przeprowadzonego na nowo postępowania weryfikacyjnego powinien zakończyć się decyzją odpowiadającą wymogom określonym w przepisach postępowania administracyjnego w szczególności art. 107 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 w zw. z art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.