VII SA/Wa 2227/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej skargę oddala. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] sierpnia 2005 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce o nr ew. [...], położonej we wsi D., gmina W., w trakcie których stwierdzono, że R. K. samowolnie dobudował do istniejącego na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego piętro z poddaszem oraz rozbudował ten budynek o taras z gankiem i kotłownią. Z protokołu kontroli wynika, iż powyższe prace zostały przeprowadzone bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie ww. działki i jednocześnie nałożył na inwestora – R. K. obowiązek przedstawienia w terminie 8 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia: 1. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane W dniu [...] maja 2006 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzję nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) ustalił opłatę za legalizację rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego (kategoria obiektu 1) zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] we wsi D., gmina W., będącej własnością inwestora R. K. w kwocie 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ stwierdził, iż działania inwestora polegające na dokonaniu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia były niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę o ile przepisy nie stanowią inaczej. W przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, wówczas zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nakazują wstrzymanie robót budowlanych oraz nakładają odpowiednie obowiązki na inwestora w postaci przedłożenia wymaganych dokumentów. W niniejszym przypadku, po złożeniu w dniu [...] maja 2006 r. odpowiednich dokumentów organ zobowiązany był do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie R. K. złożył w dniu 17 maja 2006 r. zażalenie, w którym wskazał, że kwota 50 000 zł jest dla niego zbyt wysoka i w chwili obecnej nie posiada środków na jej pokrycie. Podniósł jednocześnie, iż wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie lub rozłożenie na raty spłaty wymienionej kwoty. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ II instancji uznał, iż pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Opłata legalizacyjna stanowi bowiem obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie zażaleniowe wykazało zdaniem organu, że opłata legalizacyjna została określona w sposób prawidłowy. Wskazał, że zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Uwzględniając zatem, iż w niniejszej sprawie współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 2,0, współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0, zaś stawka opłaty wynosząca 500 zł ulega pomnożeniu o 50, ostateczna wysokość opłaty legalizacyjnej równa się kwocie 50 000 zł. Organ podniósł jednocześnie, że nieuiszczenie tej kwoty w wyznaczonym terminie spowoduje obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się przedmiotem skargi R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej inwestor wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i zmniejszenie opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącego, jakkolwiek opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, to jednak przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość jego obniżenia. Skarżący przedstawił argumenty dotyczące jego ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej zwracając uwagę na niskie dochody i koszty leczenia choroby, które pochłaniają znaczną ich część. W konkluzji podał, że nie jest w stanie uiścić tak wysokiej opłaty legalizacyjnej i poprosił o jej zmniejszenie lub całkowite umorzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Stosownie do treści obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, że w ww. postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego autora projektu wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie o uzgodnieniu projektów rozwiązań w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach wskazanych w art. 82 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra w odniesieniu do niektórych obiektów budowlanych). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wspomnianych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustawa –Prawo budowlane określa zasadę, zgodnie z którą obiekty wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają przymusowej rozbiórce. Przepis art. 48 ust. 1 ma bowiem charakter restytucyjny, czyli ma na celu przywrócenie do stanu pierwotnego terenu, na którym doszło do tzw. samowoli budowlanej, czyli robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Ustawodawca przewidział jednakże wyjątek od powyższej zasady odnoszący się do sytuacji, gdy wzniesiony lub budowany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany jest wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany oraz pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, ewentualnie – w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu. Niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru architektonicznego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Nie ulega zatem wątpliwości, iż ustalenie tej opłaty stanowi jeden z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego prowadzonego w stosunku do obiektu wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2005 r. kontrola wykazała przeprowadzenie określonych robót budowlanych bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia. Inwestor R. K. dopuścił się zatem na działce o nr ew. [...], położonej we wsi D., gmina W. tzw. samowoli budowlanej, co zostało przez organ dostatecznie stwierdzone i udokumentowane. Powyższe okoliczności nie są także podważane przez skarżącego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po dokonaniu właściwych ustaleń w oparciu o dyspozycję normy zawartej w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, prawidłowo wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i wzywające do przedstawienia odpowiednich, wymaganych prawem dokumentów. Złożenie tych dokumentów przez R. K. w dniu [...] maja 2006 r. umożliwiło prowadzenie przez organ I instancji w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 dalszego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie, realizując przewidziany w tym przepisie obowiązek ustawowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał odpowiednie postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego możliwości obniżenia przez organy nadzoru budowlanego wysokości wspomnianej opłaty legalizacyjnej należy podkreślić, że jej wysokość nie jest uzależniona od uznania organu, lecz naliczana w oparciu o wzór wynikający z przepisów ustawy, przy zastosowaniu odpowiednich współczynników określonych w załączniku do Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W niniejszej sprawie współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 2,0, współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0, zaś stawka wynosząca 500 zł ulega pomnożeniu o 50. Wysokość opłaty legalizacyjnej wynikająca z zastosowania iloczynu powyższych wartości wynosi 50 000 zł. W związku z tym w ocenie Sądu organ prawidłowo obliczył wysokość kwoty stanowiącej opłatę legalizacyjną. Ponadto nie istnieją podstawy prawne do ewentualnej zmiany wysokości tej opłaty w zależności od sytuacji materialnej inwestora, na co słusznie zwróciły uwagę orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego. Podniesione przez skarżącego w skardze argumenty wskazujące na jego ciężką sytuację rodzinną i materialną nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Należy podkreślić, że trudne warunki materialne nie stanowią przesłanki wpływającej na wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, ani na ostateczne ustalenie jej wysokości. Niezależnie od zarzutów skarżącego Sąd kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdził naruszenie przepisów postępowania polegające na kilkudniowym opóźnieniu w złożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, czyli po zakreślonym przez organ ośmiomiesięcznym terminie, który upływał w dniu 2 maja 2006 r. Tym niemniej, zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Reasumując, należy uznać, że zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., nr [...], jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i Sąd orzekając na podstawie kryterium legalności zobowiązany był skargę R. K. oddalić. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.