VII SA/Wa 2227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez W. C. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]. Orzeczeniem tym organ utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania, z wniosku W. C. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nakazującą W. C. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 4,55 m x 3,85 m o pomieszczenie łazienki i kuchni, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. 33 położonej w miejscowości N. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wznowienie postępowania jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stanowi instytucję procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. Wskazał też, że zgodnie z art. 148 § 1 Kodeksu, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe zaznaczył, iż organ ma obowiązek zbadać, czy podanie o wznowienie zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie, czy został zachowany miesięczny termin do jego wniesienia oraz, czy w podaniu o wznowienie została wskazana jedna z przesłanek wznowienia z art. 145 § 1, art. 145a i b k.p.a. Wskazał przy tym, iż w wyroku z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2733/07, Lex nr 531470, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że to strona musi udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. I dalej, organ podał, że w rozpatrywanej sprawie jako przesłankę wniosku o wznowienie skarżący podniósł, iż wyszły na jaw istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji, tj. postanowienie Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] września 1962 r., sygn. [...], z którego wynika, iż jego ojciec R. C.nabył w spadku po swym ojcu S. C., udział wynoszący 20/131 części w nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy dom. W piśmie z dnia 9 lipca 2014 r., stanowiącym doprecyzowanie wniosku, W. C. poinformował, że w dniu 27 sierpnia 2013 r. otrzymał od geodety uprawnionego J. C. badanie KW D.i S. Zważywszy na fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony 11 czerwca 2014 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.), natomiast z akt sprawy wynika, że okoliczności wskazane przez skarżącego jako podstawa wznowienia postępowania były znane stronie w dniu 27 sierpnia 2013 r., należało zgodzić się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r., iż skarżący uchybił jednomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż upłynął on w dniu 27 września 2013 r. Organ dodał, że w myśl ugruntowanych poglądów doktryny i judykatury sądowoadministracyjnej, dla zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie jest istotna świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu powołanych jako podstawa wznowienia postępowania. W wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1316//07, Lex nr 425393 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia oraz, że termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym skarżący prawidłowo ocenił znaczenie dowodu lub faktu. W konsekwencji organ przyjął za organem I instancji, iż termin do złożenia podania o wznowienie nie został zachowany, a to uzasadniało zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – W. C. wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w postępowaniu zwykłym zakończonym ostateczną decyzją o częściowej rozbiórce budynku, zakwestionowano jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i odmówiono legalizacji obiektu. Dowody uzyskane po zakończeniu tego postępowania stanowią o istotnych, nowych dla sprawy okolicznościach faktycznych, stąd wniosek o wznowienie. Podał, że jest spadkobiercą R. C., a tym samym najprawdopodobniej współwłaścicielem przedmiotowej w sprawie nieruchomości. Skarżący nie zgodził się z oceną organów dokonaną w sprawie. Podniósł, iż dokonano nie tylko swobodnej, ale i dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dążąc do szczegółowego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie przeprowadzając dowodu na okoliczność, czy faktycznie uchybił terminowi przewidzianemu w art. 148 k.p.a. na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrolowane postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. Orzeczenia te wydano w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., a to w związku z wnioskiem skarżącego, który w piśmie z dnia 7 czerwca 2014 r. (data wpływu: 11 czerwiec 2014 r.), zwrócił się o wznowienie postępowania, "celem uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]". Wyjaśnić należy, iż przywołana przez skarżącego we wniosku decyzja organu powiatowego, została wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, nakaz ten orzeczono na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i obciążono nim skarżącego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez organ wojewódzki ww. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Zatem, jak z powyższego wynika, zaskarżone postanowienie zapadło w trybie postępowania wznowieniowego, w związku z wnioskiem skarżącego; wniosek ten w I instancji, podlegał załatwieniu przez organ wojewódzki, jako organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (v. art. 150 § 1 k.p.a.). Dostrzec należy, iż postępowanie to, będące postępowaniem nadzwyczajnym, stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 – 145b § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz (w następnej kolejności) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stąd też, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 773/09, Lex nr 597851), w którym zawarł tezę, iż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Nadto, z omawianej regulacji, zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w ww. art. 148. Organ administracji publicznej nie jest jednakże zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż kontrolowane postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest prawidłowe. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor (a przed nim organ wojewódzki działający w sprawie w I instancji), prawidłowo przyjął, że wniosek o wznowienie został złożony przez skarżącego z uchybieniem terminu, a to uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Rozwijając powyższe, wskazać należy, iż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nakazującą dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obiektu, skarżący zawarł w piśmie z dnia 7 czerwca 2014 r., które wpłynęło do właściwego organu w dniu 11 czerwca 2014 r. (a nadane zostało 10 czerwca 2014 r.). Wniosek o wznowienie skarżący oparł na przesłance z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., a w kontekście tej przesłanki wskazał na dokument nazwany "Badanie KW D. i S.", podnosząc iż z dokumentu tego wynika, że "przedmiotowa działka nie została nabyta przez dziadka W. C., S. C. z reformy rolnej i że stanowi ona prawdopodobnie części działki hipotecznej oznaczonej nr [...] o powierzchni 153,26 ha, która nie podlegała reformie rolnej. Przedmiotowy dom znajduje się w posiadaniu rodziny C., tj. dziadka S. C., ojca W. C. – R. i samego W. C., co najmniej od stycznia 1947 r." Do wniosku skarżący dołączył wskazany dokument, sporządzony przez geodetę uprawnionego J. C. z datą 27 sierpnia 2013 r. Dodać przy tym należy, iż w omawianym wniosku o wznowienie skarżący wskazał również na postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 1962 r. sygn. akt [...]. Niemniej, z treści podania wynika, iż tylko w tym pierwszym dokumencie z dnia 27 sierpnia 2013 r. upatruje podstawy wznowienia, co potwierdził pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem w dniu [...] stycznia 2015 r. (v. protokół z rozprawy). Zatem, analizując zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, należało uwzględnić przepis art. 148 § 1 k.p.a. i wskazany powyżej dowód z dokumentu: "Badanie KW D. i S.", ustalając jednocześnie, w jakiej dacie wnioskodawca uzyskał o nim wiedzę. Takie też postępowanie wyjaśniające, na wstępnym etapie postępowania, z udziałem skarżącego, zostało przeprowadzone. W efekcie prawidłowo przyjęto, iż wniosek o wznowienie jest spóźniony. Prawidłowo bowiem w ocenie Sądu ustalono, że skarżący wiedzę o ww. dokumencie uzyskał w dacie jego sporządzenia. W piśmie z dnia 9 lipca 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji do sprecyzowania daty, w której wnioskodawca dowiedział się o tym dokumencie, skarżący podał bowiem, iż otrzymał go w dniu 27 sierpnia 2013 r. od J. C. To też spowodowało, iż w dniu 28 sierpnia 2013 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w G., Wydziału IV Ksiąg Wieczystych, i otrzymał wówczas zaświadczenie z tego Sądu, którego kopię załączył do omawianego pisma. Dodatkowo podał, że dokument z badania księgi wieczystej, po jego uzyskaniu, zagubił. Odnalazła go dopiero jego córka, podczas remontu, w dniu 17 maja 2014 r. W konsekwencji, analizując wskazane wyjaśnienia prawidłowo uznano w sprawie, że wnosząc o wznowienie 10 czerwca 2014 r. (data stempla pocztowego), skarżący uchybił terminowi uregulowanemu w art. 148 § 1 k.p.a. Prawidłowo też przyjęto, iż na tę ocenę nie mógł wpłynąć fakt, że dokument, w którym skarżący upatruje podstawy wznowienia, został przez skarżącego zagubiony i odnalazł się dopiero w dniu 17 maja 2014 r. Ważnym bowiem jest, iż dokument ten był skarżącemu znany już w dniu 27 sierpnia 2013 r., a wobec tego od tej daty należało liczyć termin miesięczny do wniesienia -w związku z nim- podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Złożenie podania po kilku miesiącach od uzyskania wiedzy o tym dokumencie, musiało skutkować rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 § 3 k.p.a. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone orzeczenie jest prawidłowo i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.