VII SA/Wa 2228/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. P. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku biurowo-usługowego, po wybudowaniu na terenie nieruchomości przy ul. [...] W., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W dniu 25 lipca 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek Z. P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku biurowo-usługowego od strony ul. [...] w W. wraz z dokumentacją przedmiotowej rozbudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2007 r. obowiązkową kontrolę, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., Nr [...], odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, podnosząc, że brak jest zgody w opisie inwestora wg. decyzji pozwolenia na budowę, a opisem inwestora zawartym we wniosku o pozwolenie na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. P. wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisu art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż organ ten winien był wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów dotyczących wniosku o pozwolenie na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się przy tym na przepisy art. 57 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz wskazał na brak oświadczeń o braku sprzeciwu lub uwag od Państwowej Inspekcji Pracy i Inspekcji Ochrony Środowiska. Ponadto, organ II instancji, wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożony w dniu [...] lipca 2007 r. pochodzi od Z. P. czy też od P.H.U. "T." Z. P. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. P., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PHU "T.". Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, skarżący zarzucił jej obrazę przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak wskazania, dlaczego w ocenie organu, przedsiębiorca – osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą może być odrębnym podmiotem prawa od tej samej osoby fizycznej, naruszenie art. 10 k.p.a., przez bezpodstawną odmowę dostępu do akt sprawy pełnomocnikowi skarżącego, ponadto art. 12 § 1 k.p.a., przez naruszenie zasady ekonomiki postępowania i wydanie decyzji uchylającej, mimo, iż nawet w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wystarczyło zobowiązać inwestora do przedstawienia egzemplarza oświadczenia w trybie art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, naruszenie art. 136 k.p.a., przez brak przeprowadzenia dowodu z oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane na użytkowanie obiektu budowlanego, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo, iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, naruszenie art. 139 k.p.a., przez wydanie decyzji przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się, w szczególności z uwagi na fakt, iż strona wnosiła o zmianę decyzji organu I instancji, a nie jej uchylenie, jak również obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, przez brak zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zakładającej, iż przedsiębiorca – osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą jest odrębnym podmiotem prawa od osoby fizycznej oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, przez brak zmiany decyzji organu I instancji, gdy inwestor spełnił wszelkie wymogi prawa konieczne dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92). Konieczność przeprowadzenia dowodu uzupełniającego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji. Często wystarczającym do ustalenia nieznanej, a ważnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, jest podjęcie we własnym zakresie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do ustalenia tego faktu, i zwrócenie się o tę informację do organu I instancji, lub innego podmiotu, a zakres tych działań niewątpliwie nie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz.). Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. należy stwierdzić, że organ odwoławczy bezzasadnie, z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 138 §2 k.p.a., przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, uchylając się tym samym od merytorycznego załatwienia sprawy. Podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, była wyłącznie kwestia, iż brak jest w aktach sprawy oświadczeń Powiatowej Inspekcji Pracy i Inspekcji Ochrony Środowiska odnośnie braku sprzeciwu lub uwag ze strony w/w organów, jak również kwestia, ponownej oceny, czy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pochodzi od Z. P., czy też od P.H.U. "T." Z. P. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, w ramach swoich kompetencji, korzystając z przepisu art. 136 k.p.a., mógł we własnym postępowaniu rozpoznać kwestie związane z oceną, czy w sprawie przedstawiono komplet niezbędnych dokumentów. Nie była to w żadnym przypadku kwestia, która wymagałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Co do podniesionej przez organ II instancji kwestii, czy wniosek z dnia [...] lipca 2007 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pochodzi od Z. P., czy też od P.H.U. "T." Z. P., wskazać należy co następuje. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2007 r. Nr 155 poz. 1095) - przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie inwestorem jest Z. P., który prowadzi działalność gospodarczą w ramach Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "T.", ale to pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności między pozwoleniem na budowę wydanym na Z. P., a wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie nawet wówczas gdy pochodzi on od Z. P., z adnotacją, że prowadzi działalność gospodarczą. Istnieje tożsamość podmiotu prawa - osoby fizycznej i osoby fizycznej jako prowadzącej działalność gospodarczą. Dodatkowo stwierdzić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszając dyspozycję przepisu art. 138 § 2 k.p.a., naruszył także podstawowe zasady prawa administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Stanowią one, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).