VII SA/Wa 2228/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz E. L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury (Minister) decyzją z [...] sierpnia 2021r [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 545 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), po rozpoznaniu odwołań A. M. i E. C. - uchylił decyzję Starosty [...] (Starosta) z [...] grudnia 2017 r. [...] ustalającą linię brzegu potoku [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wskazał, że 25 listopada 2013 r. E. L. wniosła o ustalenie linii brzegu wody płynącej w sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...] w [...]: stanowiącej nowo projektowaną działkę nr [...], powstałą z podziału działki .. nr [...]; stanowiącej nowoprojektowaną działkę nr [...], powstałą z podziału działki nr [...], Spis Dobra Publicznego GM. Kat. [...], w związku z wezwaniem Sądu Rejonowego w [...]w sprawie o sygn. akt [...]. Na wezwanie organu 15 lipca 2014 r. wnioskodawczyni przesłała operat pomiarowy i kopię postanowienia Sądu Rejonowego z [...] grudnia 2013 r. Następnie złożyła poprawiony projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych potoku [...]. Po ustaleniu, że na odcinku objętym wnioskiem wody potoku płyną kanałem zakrytym (pismo z 21 listopada 2014 r.) decyzją z [...] stycznia 2015 r. Starosta ustalił linię brzegu na ww. odcinku zgodnie z operatem geodety J. M., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] [...] listopada 2014 r. pod nr [...]. Dyrektor RZGW w [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2015 r., II SA/Kr 1094/15 oddalił skargę E. L. W ponownym postępowaniu ustalono, że decyzją z [...] grudnia 2015 r. Starosta udzielił pozwolenia wodnoprawnego na regulację potoku [...] w km 0+274 - 0+553 pn. "Modernizacja i rozbudowa systemów odwodnieniowych w zakresie zlewni potoku [...] w [...] od ul. [...] do potoku [...] - etap I", jednak decyzja ta nie dotyczy odcinka objętego wnioskiem. Organ ustalił również spadkobierców pp. M.. E. L. 16 grudnia 2016 r. złożyła projekt rozgraniczenia ww. gruntów wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] [...]grudnia 2016 r., nr [...], a 26 stycznia 2017 r. dołączyła nowy. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta ustalił linię brzegu potoku [...] we wskazanym zakresie, którą Dyrektor RZGW w [...] ponownie uchylił i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta wezwał wnioskodawcę, do dostarczenia projektu rozgraniczenia spełniającego wymagania art. 15 Prawa wodnego z 2001 r., który 19 grudnia 2017 r. wnioskodawczyni przedłożyła. Decyzją z [...]grudnia 2017 r. Starosta ustalił ponownie linię brzegu ww. potoku. SKO w [...] przekazało sprawę Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organowi właściwemu. Minister decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił ww. decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2020 r. IV SA/Wa 975/20 uchylił decyzję Ministra wobec niewystarczającego ustalenia stanu faktycznego i prawnego co do legalności kanału na potoku [...] i jej wpływu na decyzję o ustaleniu linii brzegu, a także zakwestionowanie bez poparcia dowodami, że stanowi on budowlę w rozumieniu Prawa wodnego. Na mocy § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Prezesa RM z 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. poz. 2257, ze zm.) Minister Infrastruktury jest właściwy w sprawach gospodarki wodnej od 13 listopada 2020 r. W wyniku ponownej analizy sprawy Minister, w świetle powołanego wyroku stwierdził, że Starosta błędnie zakwalifikował wniosek E. L. z [...] listopada 2013 r. i prowadził postępowanie w zakresie ustalenia linii brzegu ww. potoku, zamiast w przedmiocie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów na mocy art. 15a Prawo wodne 2001 r. Postępowanie było zatem obarczone wadą od początku. Organ przedstawił przebieg postępowania, następnie wskazując na: - wniosek z 25 listopada 2013 r. skarżącej wskazujący, że ewentualnie wnosi ona, że rozgraniczenie powyższe jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, że nowo projektowana dz. ew. [...] jest nieużytkiem, a nie wodą płynącą i nie sąsiaduje z wodami płynącymi, a dz. ew. [...] sąsiaduje z zewnętrznym i uregulowanym korytem potoku [...], który nie jest obecnie naturalnym ciekiem wodnym, o jakim mowa w art. 15 Prawa wodnego; - notatkę z 6 października 2014 z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta [...] informującego, że nie posiada dokumentacji technicznej dotyczącej regulacji ww. potoku na wskazanym odcinku; - pismo Z-cy Dyrektora RZGW w [...] informujące, że nie posiada dokumentacji technicznej zabudowanego odcinka potoku oraz, że kanał wykonały w 70 -tych latach władze [...] i nie był on uzgadniany z zarządca cieku. - część opisową projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami potoku "[...]" m. [...] dz. [...], jako część operatu pomiarowego przyjętego [...] grudnia 2017 r. do państwowego zasobu geodezyjnego nr [...]. Organ wskazał, ż podstawą ustalenia linii brzegowej jest zewnętrzna odlądowa krawędź budowli regulacyjnej stosownie do art. 15 Prawo wodne przedstawiona w załączniku mapy zasadniczej z inwentaryzacji w skali 1:500. Według organu z ww. "ciągu zdarzeń" wynika niepodważalnie, że potok [...] jest zabudowanym kanałem zakrytym, co potwierdza operat pomiarowy geodety J. M. i stanowisko Z-cy Dyrektora RZGW, nie ma natomiast dokumentacji technicznej tego odcinka. Dalej przytoczył art. 67 ust. 1 wskazujący, że regulacja koryt cieków naturalnych, zwana dalej "regulacją wód", służy poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej; ust 2 regulacja wód polega na podejmowaniu przedsięwzięć dotyczących kształtowania przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego. Regulację wód stanowią w szczególności działania będące działaniami związanymi z utrzymaniem wód, o których mowa w art. 22 ust. 1 b; ust. 3. Regulacja wód powinna zapewnić dynamiczną równowagę koryta cieku naturalnego oraz art. 9 ust 1 pkt. 19, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. W kontekście ww. przepisów – zdaniem organu – należało zbadać, czy ww. zabudowany kanał jest budowlą regulacyjną i można na tej podstawie wyznaczyć linię brzegu na mocy art. 15 ust. 7 Prawo wodne. Twierdzenie to nie ma jednak zastosowania w sprawie, gdyż zabudowany kanał zgodnie ww. art. 9 ust 1 pkt. 19 jest urządzeniem wodnym, a więc twierdzenie wniosku "zewnętrzną odlądową krawędzią budowli regulacyjnej" jest błędne. a właściwym winno być postępowanie na mocy art. 15a Prawo wodne w zakresie przewidzianym ustawą, to jest rozgraniczenia gruntów które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, w celu wskazania gruntów pomiędzy gruntami pokrytymi wodami, a gruntami przyległymi. Podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania kanału, a w przypadku jej braku, dostępne materiały, co potwierdza ww. pismo Z-cy Dyrektora RZGW i informacja z Urzędu, a w przypadku braku dokumentacji umożliwiającej rozgraniczenie, o którym mowa w art. 15a ust. 1, jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku jego likwidacji, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia. Minister podkreślił, że zarzut odwołania o nierozstrzygnięciu przez PINB o legalności potoku nie ma wpływu na to postępowanie. Organ stwierdza bowiem stan faktyczny w celu wskazania granic pomiędzy śródlądową wodą płynącą, a gruntem do niej przyległym. Organ I instancji dokonał zatem przedwczesnej kwalifikacji, gdyż należało prowadzić sprawę w trybie art. 15 a Prawo wodne, czyli w przedmiocie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów i wskazać granicę pomiędzy gruntem pokrytym wodami potoku [...], a gruntami przyległymi. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. L. zarzucając naruszenie 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wobec braku analizy dowodów, a w konsekwencji brak uzasadnienia, które fakty uznano za udowodnione odnośnie uregulowanego potoku [...] oraz bezspornej możliwości ustalenia linii jego brzegu; b) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz 12 § 1 k.p.a. wobec orzeczenia wbrew wnioskowi strony, brak logicznego wyjaśnienia stanowiska, pomieszanie porządków prawnych w sprawie prowadzonej na wniosek, a w końcu działanie sprzeczne z zasadą szybkości postępowania, c) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania wszczętego na wniosek strony; d) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań Sądu ww. wyroku, w których wskazano okoliczności które należy wziąć pod uwagę oraz wykładnię art. 15 Prawo wodne; 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 15 ust. 1-3 i ust. 5-7 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawo wodne poprzez brak uregulowania linii brzegu mimo spełnienia przesłanek oraz przyjęcie, że granica kanału nie jest zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej, a sam kanał nie jest budowlą regulacyjną; b) art. 15a Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, powoływanie przepisu nie mającego zastosowania oraz na inną normę prawną w postępowaniu prowadzonym na wniosek i pominięcie odrębnych zakresów art. 15 i art. 15a Prawo wodne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła obszerną argumentację na poparcie ww. zarzutów. W szczególności podkreśliła, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której po 8 latach od złożenia wniosku i ok 4 od wydania decyzji Starosty Minister uznał, że wnioskodawczyni, strony, Starosta i WSA się mylą. Strona podtrzymała uprzednie stanowisko - wówczas niebudzące wątpliwości Ministra - że tryb jest prawidłowy zważywszy, że zakres do zbadania wskazano w ww. wyroku. Sąd stwierdził, że legalność kanału nie ma znaczenia dla tego postępowania, bo nie uniemożliwia ustalenia linii brzegu wody płynącej zgodnie z art. 15 Prawo wodne, z którego sposób ustalania linii brzegu. Skarżąca wskazała, że linia brzegu dla cieku naturalnego zawsze istnieje, niezależnie czy jest legalna, czy nielegalna. Postępowanie to ma charakter wyłącznie techniczny i formalny. Dodała, że z tego powodu ma od 4 lat zablokowane postępowanie o zasiedzenie. Wniosek dotyczy ustalenia linii brzegowej potoku [...] w trybie art. 15 Prawo wodne z 2001r. Dalej opisała podstawowe zasady postępowania, którym uchybił organ odwoławczy. Minister bezzasadnie umorzył postępowanie czym naruszył art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania się do wskazań wyroku. W ocenie strony Minister rażąco, poprzez błędną wykładnię, naruszył art. 15 i 15a Prawo wodne z 2001 r. Z ustawy nie wynika, że urządzenie wodne nie może być budowlą regulacyjną. Koryto uregulowane zakryte potoku [...] jest budowlą regulacyjną i zgodnie z art. 15 ust. 7 Prawo wodne z 2001 r. "linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych. Ponadto, Sąd wskazał, że z art. 15 ust. 5-7 Prawa wodnego z 2001 r. wynikają wiążące wytyczne dotyczące kryteriów ustalania linii brzegu, w zależności od tego, czy brzeg rzeki jest uregulowany, czy jest nieuregulowany. WSA zauważył, że nie było kwestionowane przez organ odwoławczy, że wnioskodawczyni złożyła nowy operat, w którym linię brzegową ustalono na podstawie krawędzi kanału. Uzupełniła też postępowanie w zakresie tzw. "zamknięcia linii brzegu". Strona wskazała na orzecznictwo, w tym wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2014 r. sygn. II SA/Wr 2/14 LEX 1568369, w którym poddano analizie relację między ww. przepisami, którego fragmenty obszernie przytoczyła. Kończąc podkreśliła, że przedmiotem oceny organów ma być tylko i wyłącznie linia brzegowa potoku [...]. Istnienie urządzenia regulacyjnego tylko ułatwia to zadanie. Operat jest prawidłowy, wykonano wszystkie zalecenia Sądów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2021r. uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. ustalającą linię brzegu potoku [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji. W świetle przytoczonych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ naruszył art. 153 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 7 Prawa wodnego z 2001r., a w konsekwencji również art. 15 a ww. ustawy. Podkreślić przede wszystkim należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem dwukrotnej kontroli Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie i w Warszawie. Ostatni z wyroków zapadł 4 czerwca 2020 r. sygn. IV SA/Wa 975/20, którym WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lutego 2020 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. ustalającą linię brzegu potoku [...] w zakresie wskazanym we wniosku skarżącej z 25 listopada 2013 r. Zaznaczyć zatem trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "oceny prawnej" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, to jest wyjaśnienie znaczenia przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania są z reguły konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a więc kierunku, w którym powinno zmierzać postępowanie (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 241/20; z 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 1352/20 – CBOSA). W powyższym kontekście należy mieć na uwadze, że w ww. wyroku z 4 czerwca 2020 r. Sąd wprawdzie kontrolował decyzję wydaną na mocy art. 138 § 2 k.p.a. (kasatoryjną), niemniej w uzasadnieniu orzeczenia zawarł ocenę prawną mającą kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Sąd podkreślił, że decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi tylko odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Ma ona charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. Potwierdza wyłącznie stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi. Wskazał, że organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem, na podstawie dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, o ile nie stwierdzi niezgodności wniosku z przepisami prawa. W takiej sytuacji wydaje decyzję odmowną. Następnie powołał przepisy art. 15 ust. 5-7 Prawa wodnego z 2001 r. zawierające sposoby ustalenia linii brzegu, w zależności od tego, czy brzeg jest uregulowany, czy nie. Zgodnie z ww. przepisami linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu. Sąd przesądził, że badanie legalności zakrytego kanału potoku [...] nie uniemożliwia ustalenia linii brzegu wody płynącej w trybie art. 15 Prawo wodne z 2001 r. Z uzasadnienia orzeczenia wynika jednoznacznie, że możliwe jest ustalenie linii brzegu zakrytego kanału potoku [...], jak również to, że organ winien uwzględnić wniosek strony, jeżeli ustali, że jest on zgodny z przepisami prawa. W świetle dokonanej w powołanym wyroku oceny prawnej i wytycznych Minister w sposób nieuprawniony – bo z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. – wydał zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując na potrzebę zastosowania art. 15 a p.w. Niezależnie dodać należy, że o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę, decyduje sama strona, a nie organ. W przypadku wątpliwości ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania. Wszczęcie postępowania na wniosek nie oznacza zatem dowolności organu w zakresie przedmiotu postępowania. W takiej sytuacji zawartość wniosku określa rodzaj sprawy, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Treść wniosku złożonego w niniejszej sprawie pismem z 25 listopada 2013r. nie pozostawia wątpliwości, ani co do przedmiotu, ani co do zakresu postępowania, dotyczy bowiem ustalenia linii brzegu wody płynącej w sąsiedztwie nieruchomości opisanych w pkt 1 i 2 żądania. Jego treść nakazuje rozpoznanie na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 -7, a nie art. 15a p.w. Gdyby intencją strony było rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu w trybie art. 15a p.w., to takie żądanie zawarłaby we wniosku. Zauważyć przy tym trzeba, że w takim trybie postępowanie to toczy się od 2013r. i na żadnym jego etapie nie było kwestionowane przez stronę, jak i sam organ odwoławczy. Czym innym jest natomiast to, czy rozstrzygnięcie będzie pozytywne, czy negatywne dla strony. Wbrew zatem twierdzeniom Ministra, ustalenie linii brzegowej krytego kanału potoku [...], w żądanym przez skarżącą zakresie, winno być dokonane według kryteriów określonych w art. 15 Prawa wodnego z 2001r., przy uwzględnieniu, że potok [...] na ww. odcinku został zabudowany kanałem krytym. W konsekwencji nie było podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2017 r. i umorzenia postępowania. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach postepowania orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.