VII SA/Wa 2229/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia budowy masztu skargę oddala [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] działając na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b, art. 7 pkt. 4, art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Starostwo Powiatowe w R. postanowił nie uzgodnić budowy masztu aluminiowego wysokości 40 m w W. przy ul. [...] ; działka nr ew. [...], w oparciu o "Projekt techniczny konstrukcji aluminiowej masztu kratownicowego w wysokości 40 m" opracowany przez inż. R. R. w styczniu 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że teren działki ew. nr [...] przy ul. [...] w W., na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, zlokalizowany jest na obszarze znajdującym się w strefie ochrony ekspozycji i krajobrazu miejscowości W., chronionej na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W., z dnia [...] listopada 2003 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] poz. [...]. Dlatego też z tych powodów wszelka działalność inwestycyjna (projektowo - realizacyjna), mająca wpływ i oddziaływanie na krajobraz miejscowości W. winna być uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ pierwszej instancji podkreślił, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w L. Delegatura w B. oceniając przedłożoną dokumentację projektową, sprawdził jej zgodność z zapisami miejscowego planu gospodarowania przestrzennego Gminy W., odpowiedniego dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji uzyskując w dniu 12 marca 2009 r. zaświadczenie potwierdzające, że działka nr ew. [...] w W., leży na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego 46 UP, w którym przewiduje się adaptację stanu istniejącego. Obszar ten, przeznaczony pod usługi publiczne, jest objęty pośrednią strefą ochrony konserwatorskiej (ekspozycji i krajobrazu). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. wskazał, że przedłożony projekt oceniał pod kątem zgodności z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, które przy kształtowaniu nowej zabudowy nakładają konieczność jej prawidłowego komponowania i powiązania z otoczeniem. Nakładają one na inwestora konieczność komponowania nowej zabudowy w nawiązaniu do otoczenia i istniejących rozwiązań przestrzennych. Za konieczne uznaje się ochronę dziedzictwa kulturowego, która powinna być zapewniona poprzez harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący układ urbanistyczno - architektoniczny, nie naruszając wartościowych powiązań krajobrazowych. Organ pierwszej instancji podkreślił, że cytowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. nie przewidują na przedmiotowym terenie nowych inwestycji, o charakterze dominant wysokościowych i przestrzennych, co zaznaczono poprzez wprowadzenie na tym obszarze strefy ochrony ekspozycji i krajobrazu. Proponowana konstrukcja masztu kratownicowego o wysokości 40 m będzie stanowić dominantę wysokościową w sąsiedztwie jedno i dwukondygnacyjnej zabudowy małomiasteczkowej, objętego ochroną ekspozycji i krajobrazu układu urbanistycznego W. Budowa masztu wpłynie negatywnie, ze względu na swoją konstrukcję i wysokość, na istniejące powiązania krajobrazowe, nie tylko w najbliższym otoczeniu ale w znacznie szerszym kontekście przestrzennym, dysharmonizując układ wzajemnych powiązań krajobrazowych, urbanistycznych i architektonicznych między kościołem parafialnym św. Anny w W., zabudową małomiasteczkową osady W. zespołem dworsko - parkowym i kościołem filialnym w B. Z tych też względów, w oparciu o przedłożoną dokumentację projektową, organ pierwszej instancji nie uzgodnił budowy masztu aluminiowego wysokości 40 m w W. przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Bank Spółdzielczy w R., wskazując,. że w jego ocenie, postanowienie to narusza przepis art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji nie zawarł opisu stanu faktycznego, a w szczególności informacji na temat wysokości istniejących na tym terenie zabudowań. Nieuzasadnione jest twierdzenie, że planowana inwestycja będzie stanowić dominantę wysokościową i przestrzenną. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2009r. (znak: l. dz. [...] ]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku. z art. 144 i 106 § 1 i 5 K.p.a. oraz art. 7 pkt 4, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390, z 2006 r., Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875 oraz z 2009 r. Nr 97, poz. 804), art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił uzgodnienia budowy masztu aluminiowego wysokości 40 m w W. przy ul. [...] , na działce nr ew. [...], w oparciu o "Projekt techniczny konstrukcji aluminiowej masztu kratownicowego o wysokości 40 m", oprac., przez inż. R. R. w styczniu 2009 r. oraz o "Projekt zagospodarowania terenu. Maszt aluminiowy H=40M. ul. [...], [...]", oprac., przez mgr inż. J. R. w lutym 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z analizy załączonej do wniosku dokumentacji projektowej: "Projekt techniczny konstrukcji aluminiowej masztu kratownicowego o wysokości 40 m", oprac., przez inż. R. R. w styczniu 2009 r. oraz "Projekt zagospodarowania terenu. Maszt aluminiowy H=40M ul. [...], [...]", oprac., przez mgr. inż. J.R. w lutym 2009 r. wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku banku planowana jest konstrukcja aluminiowa masztu o wys. 40 m, składająca się z korpusu, odciągów i stopek kotwiących oraz stóp fundamentowych. Odciągi korpusu zostały zaprojektowane z lin stalowych przymocowanych do naziemnych konstrukcji wsporczych, rozstawionych po obwodzie koła o średnicy 14, 4 m, 14 m i 23,5 m. Organ odwoławczy stwierdził, że słusznie organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia wyżej wymienionej inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego, jest ona bowiem sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. Planowany obiekt nie będzie wpisywał się harmonijnie w krajobraz miejscowości W., stanowiąc niepożądaną dominantę przestrzenną. Realizacja planowanej inwestycji nie pozwoli na utrzymanie właściwych relacji przestrzennym pomiędzy zachowaniem obiektów i zespołów objętych ochroną konserwatorską a projektowanymi elementami nowej zabudowy, co czego zobowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To stanowisko organu pierwszej instancji zostało w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości uzasadnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie uwzględniono załączonego "Projektu zagospodarowania terenu. Maszt aluminiowy H=40 M. ul. [...], [...]", oprac. przez mgr inż. J. R. w lutym 2009r.", zaskarżone postanowienie należało uchylić w całości i wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.K.p.a. Na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Bank Spółdzielczy w R. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucił:: "1) naruszenie prawa procesowego - art.138 & 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie postanowienia o treści tożsamej z uchylonym ; 2) naruszenie art. 89 pkt 1 w zw. z art. 90 ust.1 i art.93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Ochrony Zabytków i Dziedzictwa Narodowego nie pełniącego funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków; 3) naruszenie art. 7 pkt 4 w/w ustawy w związku z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez: błędne przyjęcie, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., niezasadne przyjęcie, że planowany maszt pomimo jego konstrukcji i położenia na terenie leżącym na skraju strefy ochrony konserwatorskiej, w odległości kilkuset metrów od kościoła parafialnego św. Anny będzie miał charakter dominanty dysharmonizującej małomiasteczkową zabudowę osady W. oraz stanie się elementem dysharmonizującym układ wzajemnych powiązań krajobrazowych , urbanistycznych i architektonicznych między w/w kościołem zabudową osady, zespołem dworsko - parkowym i kościołem filialnym w B.; 4) naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11 k.p.k. przez : nieuwzględnienie w toku prowadzonego postępowania , że w terenie objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania gminy W. już znajdują się obiekty mające charakter obcych dominant przestrzennych w historycznej zabudowie omawianego obszaru o parametrach zbliżonych do planowanej inwestycji ; -nieuwzględnienie, że planowana inwestycja jest niezbędna dla Banku Spółdzielczego w R. dla zapewnienia kontynuacji jego działalności w dotychczasowym wymiarze poprzez zabezpieczenie właściwej łączności pomiędzy "centralą "w R. przy ul. [...], a "centrum zapasowym" w W. przy ul. [...] , gdzie zlokalizowana będzie główna serwerownia , co jest równoznaczne z nieuwzględnieniem słusznego interesu strony" . Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa uzgodnienia budowy masztu aluminiowego o wysokości 40 m w W. przy ul. [...] na działce nr [...] w oparciu o przedłożony projekt techniczny. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zaznaczyć należy, że działka nr ew. [...] w W. podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia [...] lutego 2004r. nr [...], poz. [...]). Stosownie do par. 11 ust. 2 pkt 4 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zabrania się wznoszenia nowych obiektów w sąsiedztwie pośredniej ochrony konserwatorskiej, jeżeli kubatura tych obiektów wpłynie na degradację i pogorszenie wyglądu zewnętrznego zabytku. Podkreślić należy, że wydanie przez organ uzgodnienia zamierzenia inwestycji celu publicznego w formie aktu administracyjnego następuje na wniosek inwestora. Ustawodawca wymaga aby właściwy organ w postępowaniu przed wydaniem takiego aktu dokonał analizy: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu i ich zabudowy za podstawę działań przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój oraz, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Do treści omawianej ustawy wprowadzone też zostało w przepisie art. 2 pkt 1 wyjaśnienie pojęcia "ład przestrzenny", które ustawodawca zdefiniował jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne". Podkreślić należy, że brak jest natomiast legalnych definicji pojęć "walory krajobrazowe" czy dziedzictwo kulturowe", ale w literaturze przedmiotu podkreśla się, że pojęcia te powinny być rekonstruowane stosownie do postanowień właściwych rodzajowo aktów prawnych, w tym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004). Z akt sprawy wynika, że wnioskowana inwestycja miała by być zlokalizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską (ekspozycji i krajobrazu). Usytuowanie wnioskowanej inwestycji w strefie obejmującej kościół parafialny św. Anny w W., zabudowę małomiasteczkową osady W., zespół dworsko - parkowy i kościół filialny w B., w ocenie Sądu akceptującego stanowisko organu odwoławczego, dysharmonizowałoby ukształtowaną historycznie przestrzeń urbanistyczno -architektoniczną. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że planowany obiekt nie będzie wpisywał się harmonijnie w krajobraz miejscowości W., stanowiąc niepożądaną dominantę przestrzenną. Ponadto parametry masztu i jego forma architektoniczna wpłynie negatywnie na panoramę miejscowości W. Podkreślić należy, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., wynika, że w sąsiedztwie pośredniej ochrony konserwatorskiej, wprowadza się zakaz lokalizacji nowych obiektów jeżeli kubatura tych obiektów wpłynie na degradację i pogorszenie wyglądu zewnętrznego zabytku. Formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ustawy o ochronie zabytków). Nadto zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 1 a i b omawianej ustawy "Ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania: zabytki nieruchome będące, w szczególności: krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi". Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definiuje między innymi pojęcia historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz krajobrazu kulturowego, które oznaczają odpowiednio – "przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszone w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" (według art. 3 pkt 12) oraz "przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze" (według art. 3 pkt 14). W tak określonych warunkach prawnych, uznać należy, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. Nie jest zasadny zarzut skarżącego dotyczący usytuowania komina stalowego o średnicy około 1 m i wysokości 30 m znajdującego się w pobliżu kościoła św. Anny, który stanowi podobną dominantę w przestrzeni jak planowany maszt. Fakt istnienia takich przeszłych elementów przestrzennych w przedmiotowym chronionym obszarze nie może – w ocenie Sądu - wyeliminować działań właściwych organów wymaganych przez prawodawcę w zakresie koniecznym dla ochrony wartości uwzględnionych zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i odrębnej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można również przyznać prymatu nad tymi wartościami, względom wynikającym z zapewniania właściwej łączności, o jakich mowa w skardze. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie mają charakter uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Zaznaczyć jednak, należy iż uznanie nie upoważnia do działania dowolnego, organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu fatycznego a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając zażalenie strony skarżącej dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyczerpująco umotywował odmowę uzgodnienia dla planowanej inwestycji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Skarżone postanowienie z dnia [...] października 2009 r. wydane zostało przez właściwy organ ochrony zabytków – ministra właściwego do sprawy kultury i dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie , wykonuje Generalny Konserwator Zabytków (art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), będący sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 90 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków). W tym stanie rzeczy skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skargę należy uznać za bezzasadną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.