VII SA/Wa 2229/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania i wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w ustalonej strefie płatnego parkowania stwierdza, nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty 800-1400". Sygnatura akt VIISA/Wa 2229/16 UZASADNIENIE Rada Miasta [...] w dniu [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 1, art. 13b ust. 3 - 5, art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115; ze zm.), podjęła uchwałę [...] w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w ustalonej strefie płatnego parkowania w mieście [...]. W § 3 ust. 4 ww. uchwały, Rada Miasta [...] postanowiła, że "opłaty jednorazowe będą pobierane w dniach: od poniedziałku do piątku w godzinach 800 - 1700 oraz w soboty 800-1400 , z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy". Prokurator Rejonowy w [...] w dniu [...] sierpnia 2016r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w mieście [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, polegające na błędnym przyjęciu, że sobota jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i w konsekwencji ustaleniu w § 3 ust. 4 uchwały, że opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania będą pobierane także w soboty. Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 we fragmencie "oraz w soboty 8:00-14:00". W uzasadnieniu skargi wskazał, że w § 3 ust. 4 przedmiotowej uchwały, znalazł się zapis "Opłaty jednorazowe będą pobierane w dniach: od poniedziałku do piątku w godzinach 8:00-17:00 oraz w soboty 8:00-14:00, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy". Zdaniem Prokuratora uchwała w tym fragmencie istotnie narusza prawo. Zgodnie z art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, a zatem za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania; pobiera się w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Z dniem [...] maja 2001 r. został wprowadzony pięciodniowy dzień pracy, a co za tym idzie przyjęte zostało powszechnie, że sobota nie jest dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. Wedle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale 7 sędziów z dnia 15 czerwca 2011 roku, sygn. akt I OPS 1/11 - sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 3507/15. Zatem przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...] wymaga stwierdzenia nieważności w § 3 ust. 4 , w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty 800-1400". Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego w [...] wskazała, że podjęła działania mające na celu dostosowanie zaskarżonej uchwały do obecnie obowiązujących przepisów i w czasie posiedzenia Komisji Spraw Komunalnych i Porządku Publicznego w dniu [...] września 2016 r. pozytywnie zaopiniowała projekt zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku poprzez usunięcia zapisu niezgodnego z obowiązującym prawem. W projekcie zmian § 3 ust. 4 otrzymuje brzmienie: "Opłaty jednorazowe będą pobierane w dniach: od poniedziałku do piątku w godzinach 800 - 1700, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy." Za wprowadzeniem przedstawionej zmiany głosowało dziesięciu radnych, jeden radny wstrzymał się od głosu. Zmiana zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w [...] uchwały miała nastąpić w czasie sesji Rady Miasta [...] planowanej na [...] września 2016r. W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2016r. pod poz. [...], opublikowana została Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w ustalonej strefie płatnego parkowania w mieście [...], zmienionej Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz zmienionej Uchwałą Rady Miasta[...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. W treści tej uchwały wskazano - § 1. W uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w ustalonej strefie płatnego parkowania w mieście [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr[...], poz. [...]) zmienionej Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz zmienionej Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. wprowadza się następujące zmiany: "§ 3 ust. 4 otrzymuje brzmienie: "Opłaty jednorazowe będą pobierane w dniach: od poniedziałku do piątku w godzinach 800-1700, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w sprawie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, jako skierowana do wszystkich osób parkujących pojazdy w tych strefach, na których ciąży obowiązek uiszczania opłat za parkowanie, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w ustalonej strefie płatnego parkowania w mieście [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) Materialnoprawną podstawę tej uchwały stanowił między innymi art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115; ze zm., w skrócie u.d.p.) Zgodnie z tym przepisem opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Podejmowanie uchwał w opisanym zakresie zostało przyznane radzie gminy na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. i kompetencje te nie budzą zastrzeżeń. Prokurator zasadnie zakwestionował § 3 ust. 4 ww. uchwały, w zakresie dotyczącym pobierania opłat w strefie płatnego parkowania, także w soboty. W ocenie skarżącego z art. 13b ust. 1 u.d.p. wynika, że opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze, sobota zaś na gruncie prawa administracyjnego, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym sobota na gruncie ustawy o drogach publicznych nie jest dniem roboczym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, według której sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego". Zdaniem NSA skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to w ten sam sposób należy traktować soboty na gruncie prawa administracyjnego, w tym ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać sposób rozumienia, który zapewniałby jego jednolitość. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 198/13 i z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 – wszystkie publ. w CBOSA). W konsekwencji należało stwierdzić, że Rada Miasta [...] nie posiadała ustawowego upoważnienia do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Mogą zatem działać jedynie w ramach wyznaczonych przez normy prawne, które określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Biorąc zatem pod uwagę brak podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w zaskarżonej uchwale zakwestionowanych zapisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty, należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały w § 3 ust. 4 w zakresie obowiązku ponoszenia opłat w soboty. Jednocześnie wskazać trzeba, że podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały, nawet przed wydaniem wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenie przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały oznaczało bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.