VII SA/Wa 2229/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. K. i J. K. solidarnie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. (nr [...]). Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) o ustaleniu kosztów postępowania za sporządzenie opinii geodezyjnej w sprawie dotyczącej legalności budynku inwentarskiego (obory) wybudowanego przez H. A. K. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. Organy zobowiązały do uiszczenia kosztów solidarnie H. A. K. "w wysokości 2950 zł." oraz "W. K. "w wysokości 2950 zł". Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1004 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nałożył na H. A. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 lipca 2017 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. PINB wyjaśnił, że w toku postępowania w tej sprawie (w związku z wyrokiem NSA z 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1950/14 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2368/13 oddalający skargę W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie spornej inwestycji oraz decyzje organów obu instancji), uwzględnił wniosek skarżącej z [...] czerwca 2013 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii geodety na okoliczność podniesienia przez inwestorkę rzędnych terenu i zlecił uprawnionemu geodecie Ł. K. sporządzenie opinii dotyczącej rzeczywistych rzędnych poziomu posadowienia budynku inwentarskiego (obory). Na podstawie tej opinii (z 8 lutego 2017 r.) organ nadzoru budowlanego stwierdził, że sporny obiekt budowlany został usytuowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołał się na art. 262 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. i stwierdził, że do kosztów postępowania zalicza się koszty biegłych, zaś stronę obciążają te koszty, które wynikają z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). Według organu I instancji, w okolicznościach tej sprawy istnieją podstawy do obciążenia H. K. i W. K. po połowie kosztami sporządzenia opinii przez geodetę. H. K. powinna ponieść koszty postępowania na podstawie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem jeżeli przebudowałaby budynek inwentarski w sposób prawidłowy (zgodnie z projektem budowlanym), to nie byłoby konieczności dopuszczenia opinii geodety. Z kolei skarżąca powinna ponieść koszty sporządzenia opinii w oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ dowód z tej opinii został dopuszczony na jej wniosek. Zgodnie z tym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wynika z tego, zdaniem organu I instancji, że za "koszty nie wynikające z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie uważa się te, które powstały w związku z dokonaniem czynności, których pominiecie nie mogłoby być przyczyną zarzucenia organowi administracji wadliwości w postępowaniu. Niemniej strona może zostać nimi obciążona wtedy, gdy powstały one w jej interesie lub na jej żądanie". Organ podał, że wysokość kosztów została ustalona w oparciu o umowę z geodetą i fakturę z 28 marca 2017r., na kwotę 5.900 zł. W. i J. K. wnieśli zażalenie na postanowienie PINB w [...] z [...] kwietnia 2017 r. w którym zarzucili, że zostało wydane z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, nie ma bowiem żadnych podstaw do obciążania ich kosztami sporządzenia opinii geodezyjnej, ponieważ ta opinia, w świetle wyroku NSA z 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1950/14 była konieczna (niezbędna) do wyjaśnienia spornych okoliczności faktycznych – "zachowania" lub "nie zachowania" przez H. A. K. rzędnych terenu określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w konsekwencji prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma przy tym najmniejszego znaczenia, że w toku postępowania skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie takiego dowodu. W uzasadnieniu tego zarzutu W. i J. K. podnieśli, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że koszty postępowania poniesione w interesie strony to koszty dodatkowych czynności dowodowych, np. dodatkowych opinii biegłych powołanych na żądanie strony na okoliczności faktycznie w ocenie organu w pełni ustalone, zgodnie z art. 7, art. 75 i 77 § 1 k.p.a., a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W ocenie strony, koszty opinii geodety powstały wyłącznie z winy inwestora (który wybudował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, co znalazło potwierdzenie w tej opinii) i to on powinien ponieść koszty sporządzenia tej opinii. Zdaniem skarżących organ I instancji naruszył ponadto art. 263 § 1 k.p.a. oraz art. 89 ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 623). W świetle tych przepisów nie było bowiem uzasadnione "bezrefleksyjne" ustalenie kosztów stanowiących wynagrodzenie biegłego, zgodnie z zaproponowaną przez niego stawką, która "odbiega znacząco od rynkowej ceny wykonania usługi geodezyjnej polegającej na zweryfikowaniu wysokości położenia budynku". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia skarżących postanowieniem z [...] lipca 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i argumentację podaną na jego uzasadnienie. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego ustalenia wysokości kosztów, [...]WINB wyjaśnił, że organ I instancji wystosował zapytania do kilkunastu biegłych i wyłonił najkorzystniejszą z przedstawionych ofert, "w związku z tym nie można w tym przypadku mówić o nieracjonalnym gospodarowaniu środkami publicznymi". W. i J. K. w skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. wnieśli o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 8 w zw. z art. 15 i art. 107 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie i nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych sprawy i nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zażalenia. W. i J. K. postawili ponadto zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i obciążenie kosztami W. K., zamiast wyłączenie inwestora inwestycji wybudowanej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżących, organy naruszyły ponadto art. 263 § 1 k.p.a. oraz art. 89 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły prawidłowo okoliczności faktycznych sprawy, a zatem nie można przyjąć, że dowód z opinii geodety został poniesiony w interesie lub na żądanie strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zaskarżone przez W. i J. K. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie legalności budynku inwentarskiego (obory) wybudowanego przez H. A. K. naruszają prawo i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że istnieją uzasadnione podstawy do obciążenia H. A. K. - inwestora robót budowalnych oraz skarżącej jako "inicjatora" przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety kosztami sporządzenia tej opinii. Organy powołały się na art. 262 § 1 k.p.a. zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W skardze do Sądu skarżący podnosili, że obciążenie W. K. kosztami sporządzenia tej opinii nie jest w świetle przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prawidłowe. Sąd podziela to stanowisko skarżących. Przede wszystkim całkowicie nieuprawnione jest stwierdzenie organu, że opinia geodety została sporządzona na wniosek skarżącej i z tego powodu spełnione zostały określone w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki obciążenia W. K. kosztami jej sporządzenia. Należy zauważyć, czego nie dostrzegły organu orzekające w tej sprawie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1950/14 uwzględniającym skargę kasacyjną wniesioną przez W. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2368/13 i uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) oraz decyzję PINB w [...] z [...] lipca 2013 r. (nr [...]), stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organy nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśniły i ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zdaniem NSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy (skarżący podważali prawidłowość zapisów w dzienniku budowy co do wysokości posadowienia budynku obory, domagali się dopuszczenia opinii biegłego geodety w celu ustalenia poziomu rzędnych terenu i w końcu przedłożyli zleconą przez nich ekspertyzę biegłego z której wynika, że budynek inwentarski zrealizowano na innych rzędnych terenu, niż to przewidziano w projekcie), nie było prawidłowe oparcie się przez organy nadzoru budowlanego obu instancji jedynie na oświadczeniu uprawnionego geodety w dzienniku budowy odnośnie prawidłowej realizacji robót budowlanych. Zdaniem NSA, organ I instancji powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety, w celu bezspornego ustalenia, czy obora została wybudowana zgodnie z pozwoleniem budowlanym. NSA w powołanym wyroku zarzucił więc organom niewyjaśnienie istotnych w tej sprawie okoliczności faktycznych i wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety. Należy jeszcze raz przypomnieć, że z przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zatem kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie mając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2017 r., II SA/Po 296/17 (LEX nr 2423226). W świetle tego co powiedziano, obciążenie skarżącej kosztami postępowania (opinii geodety) narusza prawo. NSA w powołanym wyroku przesądził bowiem, że stan faktyczny w tej sprawie nie został prawidłowo ustalony. Nie ma przy tym najmniejszego znaczenia, że skarżąca w toku postępowania wskazywała na celowość przeprowadzenia tego dowodu. Ponownie orzekając w tej sprawie organy wezmą pod uwagę wytyczne Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Organy rozważą także, czy w świetle art. 89 ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wynagrodzenie biegłego zostało ustalone prawidłowo. Organy wezmą również pod uwagę, że odpowiedzialność solidarna (art. 366 k.c.) oznacza, że wierzyciel może żądać całości lub części kwoty od wszystkich zobowiązanych do jej uiszczenia, od kilku z nich lub od każdego z osoba (z treści zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organ posłużył się sformułowaniem zobowiązania solidarnego ale jednocześnie zobowiązał H. A. K. i W. K. do uiszczenia tych kosztów po połowie). W ponownym postępowaniu organy ocenią, czy J. K. ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu w tej sprawie, skoro zaskarżone postanowienie odnosi się do praw i obowiązków skarżącej i H. A. K. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.