VII SA/Wa 2230/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. K. i J. K. solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. (nr [...]) którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) o nałożeniu na H. A. K. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2368/13 oddalił skargę W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]). Tą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lipca 2013 r. (nr [...]) o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. K. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez H. A. K. przy budowie budynku inwentarskiego (obory) na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że sporna inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz zmieniającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. (w tym również w zakresie zachowania rzędnej terenu przewidzianej w dokumentacji projektowej). Nie było więc podstaw do prowadzenia postępowania "naprawczego" w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1950/14 uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną przez W. i J. K. od tego wyroku i uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Sąd II instancji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że organy nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśniły i ustaliły wszystkie istotne okoliczności tej sprawy i nie można im zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem NSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy (W. i J. K. podważali prawidłowość zapisów w dzienniku budowy co do wysokości posadowienia budynku obory i przedłożyli zleconą przez nich ekspertyzę biegłego z której wynika, że budynek inwentarski zrealizowano na innych rzędnych terenu, niż to przewidziano w projekcie), nie było prawidłowe oparcie się przez organy nadzoru budowlanego obu instancji jedynie na oświadczeniu uprawnionego geodety w dzienniku budowy odnośnie prawidłowej realizacji robót budowlanych. Organ I instancji powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety powołanego przez organ nadzoru budowlanego, w celu bezspornego ustalenia, czy obora została wybudowana zgodnie z pozwoleniem budowlanym. Ponownie orzekając w tej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie opinii dotyczącej rzeczywistych rzędnych poziomu posadowienia budynku inwentarskiego (obory) oraz przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że sporny obiekt budowlany został usytuowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego (54 cm "wyżej" niż przewidziano w projekcie). W związku z tym decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na H. A. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 lipca 2017 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W. i J. K. w odwołaniu od tej decyzji zarzucili, że organ I instancji naruszył art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie nałożył na H. A. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem odwołujących się, organ powinien na podstawie tego przepisu, nałożyć na inwestorkę obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz powinien również nałożyć obowiązek usunięcia ziemi nawiezionej w "znacznej ilości" w pobliżu budynku inwentarskiego i wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki, ponieważ te prace doprowadziły do zmiany kierunku spływu wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podnieśli, że z niekwestionowanych przez strony okoliczności faktycznych sprawy wynika, że inwestorka posadowiła oborę o ponad 50 cm wyżej niż określał to projekt budowlany i w związku z tym podniosła poziom terenu w otoczeniu obiektu budowlanego. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) zakazuje się dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący się zarzucili ponadto naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i podnieśli, że organ I instancji po przeprowadzeniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. rozprawy administracyjnej, nie zawiadomił ich o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. W związku z tym nie mogli ustosunkować się do tego materiału, w tym wyrazić swojego stanowiska co do konieczności nałożenia na inwestorkę obowiązku usunięcia nawiezionej ziemi oraz wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w tej sprawie, wyjaśnił istotę postępowania naprawczego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że inwestorka odstąpiła znacząco od projektu budowlanego (art. 36 a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego) i w związku z tym spełnione zostały przesłanki do nałożenia na nią obowiązku sporządzenia i przedstawienia organowi nadzoru budowlanego projektu zamiennego dla tej inwestycji, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy uznał te zarzuty za nieuzasadnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w projekcie budowlanym powinien być określony zakres robót, których wykonanie pozwoli inwestorowi na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowość tego projektu (również co do zakresu robót) oceniana będzie przez organ nadzoru budowlanego na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy), natomiast zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem zamiennym będzie oceniana w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie jest uzasadniony ponieważ w piśmie z 4 lipca 2017 r. organ poinformował skarżących o prawie zapoznania się z aktami sprawy, a skarżący z tego prawa nie skorzystali. W. K. i J. K. w skardze do Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli o uchylenie tej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i podkreślili, że w okolicznościach tej sprawy organ nadzoru budowlanego nie powinien "poprzestać" na nałożeniu na skarżącą obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ale powinien zobowiązać ją do usunięcia nawiezionej ziemi oraz wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie nieruchomości. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 8 w zw. z art. 15, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. przez lakoniczne (nieszczegółowe) odniesienie się do zarzutów odwołania. Organ nie wyjaśnił zwłaszcza, dlaczego uznał, że te "dodatkowe" obowiązki, znajdujące umocowanie w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie powinny być nałożone w tej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Według art. 51 ust. 4 tej ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (albo jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego). W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (a więc nieprzedłożenia przez inwestora projektu zamiennego, albo przedłożenia projektu niezgodnego np. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi, por. np. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 705/10, wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 923/10 - CBOSA), organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 prawa budowlanego). Z powołanych przepisów wynika, że organ nadzoru budowlanego po ustaleniu że inwestor odstąpił w sposób istotny (art. 36 a prawa budowlanego) od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest obowiązany "co najmniej" nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jeżeli jednak (a zdaniem skarżących taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, nie jest wystarczające sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych, jest obowiązany nałożyć na inwestora również obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd podziela stanowisko skarżących, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uznając, że kwestia usunięcia ziemi nawiezionej w pobliżu budynku inwentarskiego oraz wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki zostanie rozwiązana w projekcie zamiennym. Przez "wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), należy rozumieć inne prace związane z budową obiektu budowlanego, które nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych o których mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy (budowie, a także pracach polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego). Chodzi tu o prace związane z procesem budowy, a nie jakiekolwiek inne czynności polegające np. na usunięciu maszyn, czy urządzeń (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2017 r., II SA/Po 272/17). Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 4, wynika, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i że sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego wykonania tego obowiązku jest - w przypadku gdy budowa została zakończona - warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego zastępczego. W rozpoznawanej sprawie posadowienie budynku na rzędnych terenu odbiegających od określonych w projekcie budowlanym mogło stanowić naruszenie określonych przepisami prawa warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 29 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych zakazuje się dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Wskazane było zatem rozważenie konieczności nałożenia obowiązku usunięcia tych naruszeń wraz z nałożeniem obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, przed podjęciem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego. Należy podkreślić, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc do takiego stanu, w którym wykonane już roboty budowlane nie będą naruszały przepisów prawa. Natomiast organ wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie ocenia natomiast zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zbadają, czy poniesienie o 50 cm rzędnych terenu przez inwestorkę i nasypanie ziemi wokół obiektu budowlanego spowodowało, jak twierdzą skarżący, zmianę naturalnego spływu wód opadowych i stosownie do wyniku tych ustaleń rozważą nałożenie, wraz z obowiązkiem przedstawienia projektu zamiennego, obowiązku wykonania robót mających na celu doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).