VII SA/Wa 2231/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] - Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta [...]y - Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Miasta [...] - Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nakładające na Miasto [...] karę pieniężną w wysokości 5000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego - czyli z naruszeniem przepisów art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - użytkowania obiektu budowlanego, tj.: odcinka drogi krajowej nr [...] (ulicy M.) o długości poniżej 1 km, objętego granicami opracowania inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., w której całość zamierzenia inwestycyjnego określono jako: "budowa [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. M., [...] G. i ul. P. w [...] do węzła z ul. M. w [...] - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII". W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52 ze zm.) przedmiotowy odcinek ul. M. został ujęty pod poz. 58 załącznika do tegoż rozporządzenia. Organ zauważył również, że w myśl art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwaną dalej ustawą Prawo budowlane) przystąpienie do użytkowania może nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie art. 2 ustawy z dnia 30 marca 2012 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do oddawania do użytkowania dróg, jezdni, odcinków drogi lub drogowych obiektów inżynierskich realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę stosuje się art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), w brzmieniu nadanym tą ustawą. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 ww. ustawy, w decyzji, o której mowa w ust. 3, właściwy organ nadzoru budowlanego określa termin wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). Termin ten nie może być dłuższy niż 9 miesięcy. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przywołane przepisy pozwalają na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie drogi, jezdni lub odcinka drogi, pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych oraz niespełnienia wymagań ochrony środowiska. Przed przystąpieniem do użytkowania ukończonej jezdni inwestor jest obowiązany uzyskać "warunkowe" pozwolenie na użytkowanie. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ukończony odcinek jezdni o długości poniżej 1 km, drogi krajowej nr [...] (ulicy M.) objęty granicami opracowania inwestycji realizowanej na podstawie decyzji, wydanej w trybie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., na którym odbywa się ruch pojazdów samochodowych. Biorąc powyższe pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor na przedmiotowy odcinek jezdni ul. M., przed włączeniem tego odcinka do ruchu, miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisu art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wysokość kary naliczona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stosownie do uregulowań art. 57 ust. 7 i 59f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest prawidłowa. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 59f ww. ustawy, który stanowi że kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s) - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) - wg załącznika kat. XXV (drogi) - 1,0 oraz współczynnika wielkości obiektu (w), długość jezdni poniżej 1,0 km - 1,0 , należało wysokość kary określić na 5000,00 zł. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Powołany wyżej art. 59f ustawy Prawo budowlane przewiduje bowiem, że tylko takie cechy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do ustawy Prawo budowlane, mają wpływ na wysokość kary. Organ II instancji stwierdził również, że konstrukcja art. 59f ustawy Prawo budowlane regulującego przesłanki i tryb nakładania kary za nielegalne podjęcie użytkowania obiektu budowlanego powoduje, że wykluczona jest możliwość uznaniowego nakładania tej kary, co pozwoliłoby organowi nadzoru budowlanego uwzględnić przy jej wymierzaniu takie okoliczności, jak stopień zawinienia czy dolegliwość kary dla sprawcy. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wejście w życie ustawy z dnia 30 marca 2012 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dopuściło możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie jezdni zrealizowanej w ramach pozwolenia na budowę drogi (ulicy), w tym odcinka jezdni zrealizowanego m.in. bez instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska. Zmiana ta od dnia 19 maja 2012r. pozwala, a wręcz zobowiązuje inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej jezdni, na której ma odbywać się ruch pojazdów samochodowych. Natomiast odnosząc się do wniosku inwestora o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, a organem właściwym do wstrzymanie wykonania postanowienia, w trybie art. 143 k.p.a., jest organ który to postanowienie wydał, tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i do niego należy kierować wniosek w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowieni Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. złożyło Miasto [...] – Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi Miasto strona skarżąca wskazała m.in., że odcinek drogi krajowej nr [...] (ulicy M.) wykorzystywany jest na potrzeby czasowych objazdów drogowych, dlatego brak jest podstaw prawnych do nałożenia kary na Miasto [...]. Wskazała także, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie powołuje art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 marca 2012 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ kara została nałożona na inwestora przed wejściem w życie powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. o pozwoleniu na budowę zmienionej kolejnymi decyzjami ostatecznymi. Zaskarżone postanowienie po względem przedmiotowym obejmuje odcinek drogi krajowej nr [...] ( ul. M.) który stanowi część połączenia Trasy Mostu [...] z ul. M.. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 ( Dz.U z 2010 r. Nr 8, poz.52 ze zm.) przedmiotowa inwestycja została ujęta pod poz. 58 załącznika do tego rozporządzenia. Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego o konieczności uzyskania przez inwestora "warunkowego "pozwolenia na użytkowanie" , pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych oraz niespełnienia wymagań ochrony środowiska na podstawie art.32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 marca 2012 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do oddawania do użytkowania dróg, jezdni, odcinków drogi lub drogowych obiektów inżynierskich realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę( Dz.U 2012, poz. 549) , należy wyjaśnić, iż zmiana ta weszła w życie w dniu 19 maja 2012r. zaś jak wynika z akt postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania odcinka drogi krajowej nr [...] (ul. M.) o długości poniżej 1 km, wszczęto w marcu 2012r. ( oględziny [...].03. 2012r., pierwsze postanowienie [...]. 03.2012r.). Z tego też względu, iż stan prawny wprowadzony zmianą z dnia [...] marca 2012r. nie obowiązywał w dacie wszczęcia niniejszego postępowania nie może wywoływać negatywnych skutków prawnych dla inwestora w zakresie obowiązków z niej wypływających. Na marginesie należy wskazać , co zdaje się umknęło organowi odwoławczemu, że zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy z dnia 30 marca 2012r.decyzje o pozwoleniu na użytkowanie dróg, jezdni, odcinków drogi lub drogowych obiektów inżynierskich, o których mowa w art. 32 ust. 3 ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym tą ustawą, mogły być wydane do dnia 30 czerwca 2012 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z brzmieniem art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Co prawda obiekt budowlany kategorii XXV( a tak została zakwalifikowana inwestycja) nie wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 55 ust 1 ustawy, jednak jeśli przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych to wymóg taki statuuje norma art. 55 ust 3 Prawa budowlanego. Kwestia więc dla sprawy zasadniczej jest ustalenie czy inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], czy też na wykonanych jezdniach odbywa się tymczasowy ruch pojazdów pozwalających na realizację pozostałych elementów " węzła M.". W ocenie Sadu pomimo zarzutów podnoszonych przez inwestora w zażaleniu kwestia ta, z naruszeniem zasad opisanych w art. 7 i 77 kpa, przez organ nie została dostatecznie wyjaśniona. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż tymczasowy ruch pojazdów prowadzony był na podstawie projektu organizacji ruchu dla potrzeb budowy estakad w ulicy Modlińskiej zatwierdzonego przez Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2012r. oraz projektu organizacji ruchu z dnia [...] marca 2012r. Jak sam podkreśla Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich rozstrzygnięciach w analogicznych stanach faktycznych, dokument w postaci zatwierdzonej organizacji ruchu jest dokumentem sformalizowanym, wytwarzanym zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r.w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem ( Dz.U. Nr 177, poz. 1729), który uprawnia do prowadzenia ruchu po drodze. Dopiero analiza tych dokumentów w porównaniu z projektem budowlanym oraz rzeczywistym stanem użytkowania obiektu pozwoli na prawną ocenę, czy sam fakt, że po jezdniach ul. M. prowadzony jest ruch samochodowy, należy zakwalifikować jako tymczasowy ruch zatwierdzony stosowną dokumentacją organizująca ten ruch w celu dostosowania do potrzeb realizacji budowy węzła "M.", czy też stan faktyczny wypełnia dyspozycje pojęcia "przystąpienia do nielegalnego użytkowania". Z tych wszystkich względów organ odwoławczy z wykorzystaniem normy art. 136 kpa, powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dokonując dodatkowych oględzin przedmiotowego odcinka drogi oraz biorąc pod uwagę zarówno skomplikowane rozwiązania projektowe jak i przyjętą i zatwierdzoną organizację ruchu tymczasowego. Wobec naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 kpa które mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość zastosowania art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.