VII SA/Wa 2231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej: " Wojewoda", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; dalej: "pr. bud.") stwierdził niedopuszczalność odwołania A. Z. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Starosta decyzją z [...] maja 2018 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. T. [...], pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z wiatą, wiatą materiałów budowlanych, placem dostawczym, parkingiem naziemnym, z drogami wewnętrznymi, naziemnym i podziemnym zbiornikiem przeciwpożarowym i infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości J., gmina J. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. skarżący wniósł odwołanie do Wojewody. Wojewoda ocenił, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a skarżona decyzja Starosty z [...] maja 2018 r. nr [...], nigdy nie została mu doręczona. Wojewoda podkreślił w uzasadnieniu postanowienia, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu I instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Wojewoda wyjaśnił również, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż decyzja Starosty z [...] maja 2018 r. nr [...] została skutecznie doręczona ostatniej stronie postępowania w dniu 28 maja 2018 r. W związku z powyższym zgodnie z art. 129 k.p.a., termin do wniesienia odwołania do Wojewody za pośrednictwem organu I instancji upłynął z dniem 11 czerwca 2018 r. Organ odwoławczy podniósł, że odwołanie skarżącego zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 21 czerwca 2018 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Wojewody rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe orzeczenie wniósł skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 50 w związku z art. 128 oraz 145 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do sprecyzowania żądania i usunięcia wątpliwości co do zakresu żądania zawartego w podaniu, - art. 7 i 9 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą prawny obiektywnej i zasadą informowania stron. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, wskazał, że w dniu 21 czerwca 2018 r. skierował do Starosty [...] pismo, w którym zaskarżył decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji, która ma być zrealizowana w J. na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i nie został uwzględniony jako strona postępowania. W ocenie skarżącego, z jego pisma z dnia 21 czerwca 2018 r., bezsprzecznie wynikała chęć zakwestionowania rozstrzygnięcia Starosty, a zatem organ powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie swojego żądania, tj. czy pismo stanowi odwołanie czy też wniosek o wznowienie postępowania skierowany w trybie przepisu art. 145 k.p.a. W ocenie skarżącego, który nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, wniesione przez niego żądanie powinno zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący powołując się na orzecznictwo, podniósł, że w razie wątpliwości co do zakresu żądania zawartego w podaniu, organ administracji, mając na względzie treść art. 7 – 9 k.p.a., powinien zwrócić się do wnoszącego podanie o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto organ, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 50 w związku z art. 128 oraz 145 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do sprecyzowania żądania i usunięcia wątpliwości co do zakresu żądania zawartego w podaniu, stwierdził iż pismo skarżącego nie budziło wątpliwości odnośnie kwalifikacji, bowiem wpłynęło w okresie otwartym do złożenia odwołania, zawierało żądanie oraz stanowiło spójną całość. Treść pisma nie pozostawała w sprzeczności z jego tytułem. W ocenie Wojewody skoro tryb zwyczajny w sprawie nie został skutecznie wyczerpany należało go zastosować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane postanowienie nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie, zaś przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W decyzji o pozwoleniu na budowę, wymieniono strony postępowania, uprawnione do jej otrzymania. Skarżący nie był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., nigdy nie była mu doręczona. W świetle art. 28 ust. 2 pr. bud., warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do jej zagospodarowania. Tylko bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa, wprowadzającym takie ograniczenia, dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu, do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1267/17 (LEX nr 2360160). W celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 86/13, LEX nr 1481954 ). Skarżący w odwołaniu z dnia 21 czerwca 2018 r., nie wskazał jakichkolwiek przesłanek pozwalających na przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zbędne natomiast było wskazywanie przez organ jako powodu rozstrzygnięcia, uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania. Organ argumentował, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., została skutecznie doręczona ostatniej stronie postępowania w dniu [...] maja 2018 r. Zatem zgodnie z art. 129 k.p.a., termin do wniesienia odwołania do Wojewody [...] za pośrednictwem organu I instancji upłynął z dniem 11 czerwca 2018 r., zaś odwołanie skarżącego, zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 21 czerwca 2018 r., a zatem po upływie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1494/18, LEX nr 2633833 ). Podkreślić jednak należy, że powyższa argumentacja nie ma, jak wskazuje organ zastosowania do jakiegokolwiek "podmiotu", a jedynie strony postępowania. W przypadku przekroczenia terminu przy jednoczesnym uznaniu skarżącego za stronę, której nie doręczono decyzji, organ powinien wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania, a zatem mimo wskazanej niekonsekwencji w uzasadnieniu, decyzja organu jest prawidłowa. Z treści pisma skarżącego z dnia 21 czerwca 2018 r., wyraźnie wynikało, że stanowi ono odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]. Zawarte we wskazanym piśmie podanie było precyzyjne w odniesieniu do zawartego w nim żądania. Należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że w odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 50 w związku z art. 128 oraz 145 k.p.a., nie było potrzeby wzywania skarżącego do sprecyzowania żądania i usunięcia wątpliwości w tym zakresie. Obowiązek taki dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji gdy żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyrok Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2002 r. , sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741 ). Organ zatem, nie miał żadnych podstaw zarówno do wzywania skarżącego, aby sprecyzował, czy jego pismo zatytułowane "odwołanie", jest odwołaniem, czy też stanowi wniosek o wznowienie postępowania, jak też potraktowania tego pisma, jako wniosku o wznowienie postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.