VII SA/Wa 2232/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania zjazdu skargę oddala. W dniu 11 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zw. PINB w [...]) wszczął postępowanie w sprawie parkingu zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. S. w L. W dniu 14 sierpnia 2008 r. pracownicy PINB w [...] dokonali oględzin ww. działki. Stwierdzono, iż na ww. terenie postawionych jest około stu samochodów. Inwestor przedstawił decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi publicznej oraz parkingu. Zgodnie z projektem i decyzją na terenie działki miało być wykonanych 40 miejsc postojowych i 10 miejsc parkingowych (wg zgłoszenia). Pojazdy parkowane były w odległości 2 metrów od strony działki sąsiedniej, której właścicielem jest A. K. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na D. S. karę w wysokości 85.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania zjazdu z drogi publicznej oraz parkingu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie na terenie działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] przy ul. S. w L. Po rozpoznaniu zażalenia D. S. na ww. rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1095/09 po rozpoznaniu skargi D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalił, iż wykonano zjazd z drogi publicznej. Nawierzchnia utwardzona została kostką brukową. Z zapisów w dzienniku budowy wynika, iż zjazd był realizowany w marcu i kwietniu 2010 roku. Na terenie nieruchomości zaparkowanych było kilkadziesiąt samochodów. Teren działki natomiast wysypany został tłuczniem kamiennym poprzerastanym trawą. Nie stwierdzono utwardzenia nawierzchni działki w sposób trwały. W trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentów świadczących o formalnym zakończeniu budowy zjazdu tj. zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego do właściwego organu. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy parkingu na terenie działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] przy ul. S. w L. Natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nałożył na D. S. karę w wysokości 25.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania zjazdu z drogi publicznej na teren ww. działek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w związku z faktem, że na nieruchomości zaparkowane były samochody uznano, że zjazd z drogi publicznej był użytkowany. Zjazd nie został w żaden sposób zabezpieczony przed korzystaniem z niego i może odbywać się po nim zwykły ruch samochodowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D.S. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w tejże sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2010 r. znak: [...] ([...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji kiedy wymagane jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy. W omawianej sprawie przystąpiono do użytkowania przedmiotowego zjazdu z drogi publicznej bez zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania ww. obiektu. W ocenie organu wojewódzkiego, organ I instancji jednoznacznie i bezsprzecznie ustalił fakt użytkowania. Fakt ten organ prowadzący postępowanie odpowiednio udokumentował (tj. protokołem oględzin obiektu budowlanego z dnia 14 kwietnia 2010 r. oraz dokumentacją fotograficzną). Zjazd nie został zabezpieczony przed korzystaniem z niego i może się po nim odbywać normalny ruch samochodowy. W związku z faktem, iż na nieruchomości należącej do inwestora znajduje się kilkadziesiąt samochodów organ uznał, iż dostawały się one na teren posesji przez przedmiotowy zjazd. Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesiąciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie, zaś do dyspozycji art. 59f prawa budowlanego wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Ustawodawca ustalił w art. 59f ust. 2 stawkę opłaty w wysokości 500 zł, a pozostałe kategorie (k, w) określa załącznik do ustawy. W ocenie organu II instancji PINB w [...] dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) - kategoria według załącznika do ustawy Pb IV - elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy - wynosi 5,0 . Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0, stawka opłaty karnej - 10 x stawka podstawowa. Po wyliczeniu kwota kary wynosi 500 x 5 x 1 x 10 = 25 000,00 zł. (dwadzieścia pięć tysięcy zł.). Odnosząc się do treści zażalenia organ wskazał, że podnoszone w nim argumenty nie mają wpływu na stwierdzony w toku postępowania fakt nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i nie mogą wpływać na prawidłowość podjętego w I instancji rozstrzygnięcia. Z uwagi na obligatoryjność nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania organ orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Skargę na ww. postanowienie złożyła D. S. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie interesu prawnego skarżącej; 2) naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), 7 kpa, 8 kpa i 9 kpa, które nakazują organowi administracyjnemu podejmowanie wszelkich kroków do rzetelnego wyjaśnienia sprawy; 3) naruszenie art. 77 kpa polegające na zaniechaniu zebrania i analizy pozwoleń i dokumentów wydanych w sprawie, w tym w szczególności: decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], projektu budowlanego i dziennika budowy w zakresie budowy zjazdu z drogi publicznej oraz budowy parkingu na terenie działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. S. w L., co doprowadziło do pominięcia, że budowa zjazdu z drogi oraz budowa parkingu na terenie działek nr ewid. [...],[...] przy ul. S. w L. stanowiły jedno zamierzenie budowlane; 4) naruszenie art. 55 Prawa budowlanego w zw. z art. 59f tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis art. 55 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do budowy zjazdu, który jest zaliczony do kategorii IV, o której mowa w załączniku do ustawy oraz, gdy obiekt budowlany, tj. zjazd z drogi publicznej oraz, że parking na terenie działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. S. w L., nie został jeszcze wybudowany i brak było podstaw prawnych i faktycznych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu lub zawiadomienia organu o zakończeniu budowy; 5) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na niezasadnym ustaleniu, że zjazd z drogi publicznej został dopuszczony do użytkowania, co doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] oraz utrzymanego w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., a ponadto o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w przeciągu 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych oraz obiekt należy do kategorii określonej w tym przepisie, należy uprzednio uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisu art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany przepisami ustawy. W decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej i parkingu określono (pkt 5 pouczenia), że do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeśli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Pouczenie to jest zgodne z treścią przepisu art. 54 prawa budowlanego. D. S. chcąc przystąpić do użytkowania zjazdu zatem winna złożyć, zgodnie z treścią art. 54 Prawa budowlanego i zawartym w decyzji o pozwoleniu na budowę pouczeniem, zawiadomienie o zakończeniu robót. Pisma takiego jednakże nie ma w aktach sprawy. Skarżąca również nie wskazała by takie pismo składała. Skutkiem powyższego był obowiązek organu do nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie. Przy czym, aby nałożyć karę w oparciu o art. 57 ust. 7 wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Nie ma zatem znaczenia, czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej wykładni obowiązującego w tym zakresie prawa. Z akt sprawy wynika, iż kontrola przeprowadzona w dniu 14 kwietnia 2010 r. przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wykazała, iż wykonany został zjazd z drogi publicznej, nawierzchnia utwardzona została kostką brukową obwiedzioną obrzeżami betonowymi. Z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że zjazd nie jest w żaden sposób zabezpieczony np. w postaci ogrodzenia, odpowiednich taśm i może odbywać się po nim normalny ruch samochodowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej znajdujące się na terenie posesji samochody świadczą o tym, że wspomniany ruch odbywa się właśnie po wybudowanym zjeździe. Z dokumentacji wynika, że na niektórych samochodach znajdują się tabliczki informacyjne sugerujące prowadzenie na terenie połączonym z drogą publiczną spornym zjazdem działalności gospodarczej polegającej właśnie na obrocie samochodami. Ustalenia, że wybudowany zjazd jest użytkowany nie może zmienić nawet twierdzenie skarżącej, iż na terenie działki znajdują się samochody niesprawne, które dostarczane są na lawecie, skoro ten argument również wskazuje na użytkowanie zjazdu z tą różnicą, że po zjeździe przemieszczają się samochody przystosowane do transportu samochodów osobowych. W ocenie Sądu wykonywanie całego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy parkingu oraz zjazdu, na co wielokrotnie wskazuje skarżąca, powinno skutkować ogrodzeniem całego terenu inwestycji, a nie jedynie działki, na której zlokalizowane są samochody. Na terenie takiej inwestycji nie mogą być prowadzone żadne działania wskazujące na użytkowanie powstałych lub powstających obiektów budowlanych. Inwestor uprawniony jest bowiem wyłącznie do prowadzenia robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a po ich zakończeniu do dokonania odpowiedniego zgłoszenia w sprawie użytkowania. Wykonanie zjazdu, brak jego zabezpieczenia przed użytkowaniem i samochody znajdujące się na terenie posesji połączonej zjazdem z drogą publiczną świadczą zdaniem Sądu niewątpliwie o użytkowaniu spornego zjazdu. Jako niezasadny należy uznać zarzut skarżącej wskazujący na błędne ustalenie organów dotyczące zakwalifikowania zjazdu z parkingu jako osobnego obiektu użytkowanego niezgodnie z przepisami prawa, w sytuacji, gdy z decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę oraz tablicy informacyjnej umieszczonej na ogrodzeniu terenu, na którym zlokalizowany jest teren inwestycji wynika, że budowa dotyczy jednego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy parkingu oraz zjazdu z drogi publicznej. Fakt, iż pozwolenie na budowę i tablica informacyjna dotyczą jednego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy parkingu i zjazdu nie ma wpływu na ustalenie, że zarówno parking, jak i zjazd stanowią odrębne obiekty budowlane, co wynika z przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania objęty był wyłącznie zjazd z drogi publicznej, ponieważ postępowanie w sprawie budowy parkingu zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...]. Obiekt budowlany, jakim jest zjazd z drogi publicznej stanowi zatem przedmiot odrębnego postępowania, a fakt jego użytkowania z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego bezsprzecznie podlega ocenie organów nadzoru budowlanego. Także skarżąca – formułując inny zarzut – stwierdziła, że zjazd stanowi wprawdzie obiekt budowlany, jednakże należący do kategorii – w jej ocenie – niepodlegajacej postępowaniu w trybie art. 55 Prawa budowlanego. Również argument dotyczący niedokończenia procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy parkingu i zjazdu należy uznać za niezasadny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i powyższej oceny prawnej, fakt niedokończenia budowy świadczy w istocie na niekorzyść inwestora, w sytuacji, gdy wybudowany zjazd z drogi publicznej jest użytkowany. Z akt sprawy, a w szczególności kontroli dokonanej m.in. w oparciu o zapisy w dzienniku budowy wynika, że zjazd został wybudowany w marcu i kwietniu 2010 r. Tym niemniej kwestia ta nie ma wpływu na ocenę rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, skoro inwestor uchybił wymaganiom określonym w art. 54 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezasadnego prowadzenia postępowania w odniesieniu do zjazdu ze względu na jego kategoryzację wynikającą z załącznika do ustawy –Prawo budowlane należy wskazać, że przedmiotowy zjazd został zaliczony do IV kategorii obiektu budowlanego, a postępowanie było prowadzone w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego, a nie art. 55 tej ustawy, na który błędnie powołuje się skarżąca. W rezultacie organy zastosowały właściwą podstawę prawną do prowadzenia postępowania kontrolowanego przez Sąd. Do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, zawarte w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty ulega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Organ prawidłowo obliczył kwotę kary. Stosownie do brzmienia art. 59f Prawa budowlanego kara taka stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty wynosi 500 zł, współczynnik kategorii IV obiektu budowlanego wynosi 5,0, współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0, stawka opłaty karnej - 10 x stawka podstawowa. Stosując powyższy iloczyn kwota kary w niniejszej sprawie wynosi 500 x 5 x 1 x 10 = 25 000,00 zł. (dwadzieścia pięć tysięcy zł.), w związku z czym Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organów w tym zakresie jest prawidłowe. Reasumując skarga D. S. nie zawiera uzasadnionych podstaw. Sąd z urzędu także nie stwierdził takich wad postępowania, które uzasadniałyby eliminację zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.