VII SA/Wa 2233/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak [...], działając w oparciu o art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071- powoływany dalej jako K.p.a.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku L. S., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] maja 2001r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. pozwolenia na budowę garażu murowanego z kuchnią letnią i szklarnią przy ul. [...] na działkach nr ew. [...] obręb [...] - stwierdził nieważność w/w decyzji organu I instancji w części dotyczącej budowy garażu murowanego z kuchnią letnią, w pozostałej części decyzji dotyczącej budowy szklarni odmówił stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji tylko w ściśle określonych w tym przepisie przypadkach. Jednym z powodów stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu, m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Organ I instancji w uzasadnieniu podał, iż Burmistrz Miasta B. wydał decyzję w dniu [...] lipca 2000r. znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa garażu, kuchni, szklarni przy ul. [...] nr ew. [...]. Zgodnie ze szkicem sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do w/w decyzji zaprojektowano garaż w odległości ok. 1 m od granicy działki nr [...] oraz zaprojektowano garaż i pomieszczenie gospodarcze - kuchnię w odległości około 2 m od granicy z działkami [...]. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie podano odległości od granic z działkami nr [...]. Zgodnie z legendą zawartą na w/w załączniku zaplanowano garaż o wymiarach 6,00 x 3,50m, kuchnię o wymiarach 3,50 x 4,00m oraz szklarnię o wym. 6,00 x 3,00m. Wojewoda [...] wskazał na fakt, iż w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2001r. projekcie zagospodarowania zaprojektowano garaż na granicy z działkami nr [...] o wymiarach 4,00 x 6,48m oraz kuchnię na granicy z działką nr [...] o wymiarach 4,00 x 6,48 m. Zatwierdzone w pozwoleniu na budowę dwa obiekty, tj. garaż i kuchnia nie spełniają warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji podkreślił jednocześnie, iż szklarnia, która ma projektowane wymiary identyczne, jak w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na projekcie zagospodarowania terenu jest zaprojektowana w odległości 1,5m od granic z działkami nr [...]. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zlokalizowana w niezwymiarowanych odległościach od granic z działkami nr [...], w związku z tym szklarnia jest usytuowana zgodnie z przepisami. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, iż szklarnia spełnia warunki określone w decyzji z dnia [...] lipca 2000r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Wojewoda [...] zaznaczył, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepis § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 140 ze zm.) dopuszczał usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu została wyłączona możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody sąsiada. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001r. orzekł, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zatem w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszono prawo w związku z brakiem zgody sąsiada na lokalizację obiektu na granicy działki. W/w przepis § 12 ust. 6 dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio na granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, ale w projekcie zagospodarowania terenu nie została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działek sąsiednich - w szczególności niezabudowanej działki nr [...]. Organ I instancji uznał, iż poza w/w niezgodnością zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu planowany garaż okapem o szerokości 0,25m przekracza granice działek sąsiednich nr [...], a okap kuchni przekracza granicę działki nr [...], a w projekcie budowlanym nie przedstawiono sposobu rozwiązania spływu wód opadowych z połaci dachowych. Zdaniem Wojewody [...], rozpatrywana decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynków: garażu i kuchni letniskowej rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz przepisy § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś w pozostałej części decyzji, dotyczącej szklarni, organ odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż decyzja obejmująca pozwolenie na budowę szklarni nie narusza przepisów prawa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., wniosła inwestorka A. S. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B. K. wskazując na potrzebę uchylenia w/w decyzji w całości i umorzenia postępowania w tej sprawie. Odwołująca się zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 10, 156 § 1 pkt 2 i 107 K.p.a. Zdaniem inwestorki nie występuje wskazana przez organ niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem budowlanym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007r. znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2001r. w zakresie budowy garażu murowanego z kuchnią letnią i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przesłanki te zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a., wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wymienia rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż porównanie zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy pozwala na stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia wymagania ustalone decyzją o warunkach zabudowy. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane kwestie dotyczące usytuowania budynku reguluje nie decyzja o warunkach zabudowy, lecz decyzja o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2006r. sygn. akt: VIISA/Wa 452/06, orzekł, iż: "zapisy decyzji o warunkach zabudowy co do usytuowania budynku w terenie pozostają bez znaczenia w kontekście uregulowań zawartych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". W opinii organu II instancji, z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, iż szklarnia została zaprojektowana w odległości 1,5 m od granicy z działkami nr [...], garaż zaprojektowano w granicy z działkami o nr [...], a kuchnię w granicy z działką o nr [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w świetle prawa nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006r. sygn. akt: II OSL 500/05). Natomiast w wyroku z dnia 16 listopada 2004r. sygn. akt: OSK 786/04 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikające ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż usytuowanie w granicy nieruchomości inwestora - nieuciążliwych dla otoczenia obiektów budowlanych, jakimi są garaż z kuchnią letnią - nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Skarżąca L. S. nie wykazała, aby taka lokalizacja ww. obiektów zakłócała korzystanie z jej nieruchomości. We wniosku o stwierdzenie nieważności podkreślała jedynie okoliczność, iż nie wyrażała zgody na taką lokalizację. Okoliczność ta jednak jest bez znaczenia w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. sygn. akt: P.11/2000, orzekającym, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2001r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, czy też inną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności. Z tą argumentacją nie zgodziła się L. S. i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą interpretację, błędne zastosowanie oraz błędy w ustaleniach faktycznych, w związku z tym wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji - Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływany dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. W niniejszym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2001r. w zakresie budowy garażu murowanego z kuchnią letnią, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu, porównanie decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia warunki ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestii dotyczących usytuowania budynku nie reguluje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie kwestionując co do zasady powyższego poglądu, należy stwierdzić, iż w niektórych sytuacjach kwestie dotyczące usytuowania budynku może regulować decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak się dzieje np. w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ukształtowano usytuowanie obiektu w granicach działki. Jak wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa, m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Wynika z powyższego, iż elementem decyzji jest również mapa obejmująca teren, którego decyzja dotyczy. W niniejszej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której załącznikiem jest mapa określono usytuowanie obiektów: garażu w odległości ok. 1 m od granicy działki nr [...] oraz garażu i pomieszczenia gospodarczego - kuchni w odległości około 2 m od granicy z działkami [...]. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła projekt sytuacyjny, w którym zaprojektowano garaż na granicy z działkami nr [...] o wymiarach 4,00 x 6,48m oraz kuchnię na granicy z działką nr [...] o wymiarach 4,00 x 6,48 m. Zatem rzeczą organu było poddanie ocenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca taki projekt odpowiadała przepisom prawa, czy też narusza je, wobec braku zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy to naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy uchylając w części stwierdzającej nieważność, decyzję Wojewody [...] zaniechał dokładnego wyjaśnienia, jakimi motywami kierował się przy ocenie prawidłowości tej decyzji i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rozważania organu winny być zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem wydana została ona z naruszeniem art. 7, 77 i 107 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przeprowadzić postępowanie, tak, aby z decyzji i jej uzasadnienia jasno wynikało, dlaczego organ przyjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zważywszy na fakt, iż organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tejże ustawy.