VII SA/Wa 2234/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala VII SA/Wa 2234/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku mieszkańców bloku przy ulicy [...] w L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, w trybie art. 161 § 1 Kpa, decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi i usługami w parterze oraz instalacji wewnętrznych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na mocy art. 161 Kpa, może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Definicję obszaru oddziaływania obiektu określa, natomiast, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, iż w tym przypadku, obszar oddziaływania projektowanego obiektu, obejmował działki nr [...] przy ul. [...] w L., w stosunku do których inwestor - A. Sp. z o.o. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W obszarze oddziaływania projektowanego obiektu nie znajdowała się żadna z działek należących do L. Spółdzielni Mieszkaniowej, w tym również nie było nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny skarżących (przy ul. [...]). W świetle powyższego Wojewoda [...] stwierdził, iż mieszkańcy bloku przy ul. [...] w L. nie są uprawnieni do złożenia wniosku w sprawie wszczęcia postępowania o uchylenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 161 Kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Mieszkańcy budynku przy ul. [...] w L., podnosząc, iż ich zdaniem posiadają uzasadniony interes prawny do wystąpienia jako strona w postępowaniu w sprawie uchylenia w trybie art. 161 § 1 Kpa ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców budynku przy ulicy [...] w L. na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...], bez przeprowadzenia stosownych ustaleń, uznał, iż wniosek podpisany nieczytelnie przez jedną osobę, złożony został przez mieszkańców bloku przy ulicy [...] w L. Do wniosku dołączono listę mieszkańców bloku obecnych w dniu [...] marca 2007 r., która nie może być jednak utożsamiana z podpisaniem wniosku o uchylenie decyzji. Organ wojewódzki nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia powyższego stanu rzeczy. Ponadto organ wojewódzki w przeprowadzonym przez siebie postępowaniu nie zgromadził dokumentacji potwierdzającej ewentualne prawa wnioskodawców do określonych nieruchomości. Powyższe jest konieczne do ustalenia, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie zbadał między innymi czy są oni członkami wspólnoty mieszkaniowej czy Spółdzielni co może mieć decydujący wpływ na wynik postępowania. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż ustalenie przez organ administracji faktu, że wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 161 Kodeksu postępowania administracyjnego nie pochodzi od strony postępowania, nie upoważnia organu do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ tego typu rozstrzygnięcie nie jest przewidziane w przepisach Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A. w L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie zasad postępowania w szczególności art. 138 §2 Kpa wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że właścicielem budynku przy ul. [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa co przesądza, że tylko Spółdzielnia może być ewentualnie stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa stanowiącym postawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Należy mieć na uwadze, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygnatura akt: II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Organ odwoławczy może, wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, w tym, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z dyspozycją art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygnatura akt: SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, iż w przypadku ustalenia przez organ administracji braku przymiotu strony przez wnioskodawcę, nie jest prawnie dopuszczalne wydawanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazanym jest natomiast wydanie decyzji umarzającej postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego (por. Wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., sygnatura akt: IV SA 1736/98, Lex 47339, lub wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygnatura akt IV Sa 599/99, Lex 54727, a także Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygnatura akt V SA 3379/03, Lex 164691 i inne) Trafnie także organ wskazał, iż wyjaśnienie wątpliwości związanych z prawem wnioskodawców do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie przekracza uprawnienia organu odwoławczego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wyklucza to uzupełnienie materiału dowodowego w trybie wskazanym w art. 136 Kpa, dlatego też organ drugiej instancji prawidłowo zastosował tryb wynikający z art. 138 § 2 Kpa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.