VII SA/Wa 2234/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2234/17 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. organizacja społeczna o nazwie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obiektów usytuowanych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił organizacji społecznej wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie. Po rozpoznaniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. W jego ocenie PINB w [...] prawidłowo uznał, że wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał jakie dobra mają być chronione i jakie ewentualnie istnieje zagrożenie dla interesu społeczeństwa. Ponadto organizacja kierująca wniosek nie wykazała, że za jej dopuszczeniem przemawia obiektywny interes społeczny, bowiem nie został on zindywidualizowany ani wskazany. Organ powiatowy uznał także, że cele statutowe nie przemawiają za wszczęciem postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że z treści art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wskazano to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek wykazania, że działa ona w ramach swoich celów statutowych. Organ wskazał, że podstawowym celem Stowarzyszenia [...] jest zgodnie z pkt. 3 regulaminu ochrona środowiska, a środkami działania są: -podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska kierując się obowiązującym prawem, - podejmowanie działań i inicjatyw obywatelskich w kwestii ustanawiania prawa i przepisów ochrony środowiska. Odnosi się to również do aktów prawa miejscowego, - podejmowanie, przewidzianych prawem działań interwencyjnych w przypadku naruszenia przepisów ochrony środowiska, - włączania się do prac organów administracji państwowej, władz samorządowych oraz instytucji opiniodawczych i kontrolnych związanych z ochroną środowiska, - występowanie na prawach strony jako reprezentanta interesu (faktycznego lub prawnego) o charakterze społecznym w postępowaniach administracyjnych i procesach sądowych, - wnoszenie uwag i wniosków do planów zagospodarowania przestrzennego, - występowanie z zarzutami do planów zagospodarowania przestrzennego lub ich zaskarżanie w formie przewidzianej prawem - w przypadku naruszenia interesu prawnego członów zrzeszonych lub interesu prawnego obywateli lub społeczności, którzy upoważniają stowarzyszenie do działania w ich imieniu, w sprawach dotyczących naruszenia przepisów ochrony środowiska. W ocenie organu odwoławczego wskazane wyżej cele statutowe nie upoważniają organizacji do działania w sprawach dotyczących Prawa budowlanego. Organizacja społeczna, która propaguje ochronę środowiska działa na podstawie swoich celów statutowych i nie można uznać, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do podejmowania działania na rzecz organizacji, która ma za zadanie ochronę środowiska. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stowarzyszenie kierujące wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie obiektów usytuowanych na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] nie wykazało również, że za wszczęciem postępowania przemawia obiektywny interes społeczny, bowiem nie został on zindywidualizowany ani wskazany. W ocenie organu wojewódzkiego wskazanie, że "wykonane inwestycje mogą zagrażać środowisku" jest niewystarczające dla wykazania interesu społecznego. Oznacza to, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie obiektów usytuowanych na przedmiotowych działkach. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. W skardze Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 31 § 2 K.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że wniosek Skarżącego podlega odrębnemu rozpoznaniu w zakresie wszczęcia postępowania oraz w zakresie dopuszczenia Skarżącego do udziału w postępowaniu; art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie wykazał zasadności swojego wniosku o wszczęcie postępowania.; Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty i argumenty w niej zawarte i uznał, że wadliwie w niniejszej sprawie dokonano oceny w kontekście przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. W konsekwencji, Sąd przyjął, że wydane w sprawie postanowienia należy uchylić, nie przesądzając przy tym końcowego wyniku postępowania. Kontrola sądowa dotyczy postanowienia [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], odmawiające Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania w sprawie obiektów usytuowanych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowił art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jak wynika z powyższego, treść art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość wszczęcia postepowania na żądanie organizacji społecznej od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Jak wskazuje się w doktrynie, każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działalności organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (v. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 12, C. H. Beck, str. 214). Musi zatem istnieć związek celu statutowego z wynikającym z prawa materialnego przedmiotem sprawy. Kryterium "interesu społecznego", o którym mowa w ww. przepisie, stanowi natomiast kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym jednak pozostaje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie, organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. W zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że żadna z ww. przesłanek nie została spełniona, co -zdaniem Sądu- jest wynikiem naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Choć ocena ta opiera się na prawidłowej interpretacji art. 31 § 1 k.p.a., to jednak w sposób błędny w kontekście tego przepisu traktuje okoliczności sprawy. Żądając wszczęcia z urzędu postępowania Stowarzyszenie wskazywało, że dotyczy one obiektów, które w ocenie Stowarzyszenia wymagały uzyskania uprzednio przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano również na możliwość użytkowania przedmiotowych obiektów w sposób zagrażający środowisku, o czym miało świadczyć podłączenie zbiornika gnojówki do rowu melioracyjnego. W tym kontekście żądanie Stowarzyszenia mieści się w granicach celu statutowego, zawartego w pkt 1 Statutu, w którym zapisano: "Podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska kierując się obowiązującym prawem". Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, po pierwsze czy istotnie żądanie wszczęcia postępowania dotyczy obiektów, które przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wymagały przeprowadzenia postępowania środowiskowego, po drugie sprawdzenia czy obecny sposób użytkowania obiektu w zakresie wskazanym przez Stowarzyszenie jest zgodny z pozwoleniem na budowę i czy nie zagraża środowisku. Podkreślenia też wymaga, że Stowarzyszenie uprawdopodobniło konieczność wszczęcia postępowania dołączając do wniosku zdjęcia wskazujące na możliwość użytkowania obiektu ze szkodą dla środowiska. Organ nie podjął w tym zakresie żadnych działań. W uzasadnieniu postanowienia natomiast, w sposób bardzo ogólnikowy, bez odwołania się do stanu faktycznego sprawy, wskazał na brak w statucie Stowarzyszenia zapisów pozwalających na żądanie sprawdzania legalności obiektów na podstawie Prawa budowlanego. Uwadze organu uszło natomiast, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy wprawdzie legalności obiektów, jednakże pojęcie to ma bardzo szerokie znaczenie. Mając na uwadze Prawo budowlane może ono dotyczyć nie tylko tego czy dany obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, lecz również czy nie odstąpiono w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub czy nie jest użytkowany w sposób, jak w tym przypadku, zagrażający środowisku. Taki powinien być również przedmiot badania organu przed ewentualnym podjęciem decyzji co do wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postepowania na podstawie art. 31 K.p.a. Niewyjaśnienie tej kwestii oznacza podjęcie rozstrzygnięcia bez koniecznych w tej mierze ustaleń faktycznych. Bez powyższych ustaleń nie można było ocenić drugiej z przesłanek. Nie budzi jednak wątpliwości, że wniosek Stowarzyszenia miał na celu ochronę środowiska przed wskazywaną przez to Stowarzyszenie nadmierną ingerencję w środowisko polegającą na usuwaniu nieczystości do rowu melioracyjnego. Taki zakres wniosku, gdyby okoliczności tam wskazywane potwierdziły się, wskazywałby na konieczność podjęcia działania przez organ w interesie społecznym. W konsekwencji, Sąd uznał, że sprawa winna zostać ponownie poddana ocenie przez organ, z uwzględnieniem powyżej poczynionych uwag, albowiem argumentacja, która przywołana została w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest nietrafna, co stanowi o naruszeniu w sprawie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej i niepełnej oceny w kontekście przesłanek z niego wynikających. Z uwagi na to, że podobna ocena została dokonana także w postanowieniu organu I instancji, za konieczne dla właściwego załatwienia sprawy, Sąd uznał także uchylenie orzeczenia tego organu. Orzekając ponownie, organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu. Sąd zauważa jednocześnie, że przy ocenie, czy za wszczęciem wnioskowanego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny, kluczową rolę powinna mieć argumentacja organizacji społecznej składającej wniosek w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Rzeczą organu administracji publicznej jest zaś zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie wskazuje na istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania objętego jej podaniem. Przy czym, postępowanie przewidziane w art. 31 k.p.a. dotyczy tylko kwestii formalnej, a wobec tego nie może sprowadzać się do merytorycznej oceny zasadności żądania organizacji społecznej; na tym etapie nie mogą więc podlegać badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W tych warunkach i wobec powyższego, nie przesądzając końcowego wyniku postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.