VII SA/Wa 2235/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2235/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 104 i 105 § 1 z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm. – dalej kpa/ po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w dniu 22 maja 2006r. w sprawie budowy napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia przy ul. Ż. w M. gm. W. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Organ wskazał, iż w dniu 22 maja 2006r. na wniosek J.Z. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie budowy napowietrznej linii średniego napięcia przy ul. Ż. w M. Podczas wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 29 czerwca 2006r., stwierdzono, że linia energetyczna o napięciu 15 kV została wybudowana w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] wydaną przez Starostę O., Zakładowi Energetycznemu w W. – Rejon Energetyczny O. na budowę napowietrznej linii energetycznej 15 kV, przebudowę stacji transformatorowej, kablowo-napowietrznych linii energetycznych 0,4 kV wraz z przyłączami i złączami w miejscowości M., gmina W. Na podstawie analizy przedstawionych przez inwestora dokumentów stwierdzono, że przedmiotowa linia została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ wskazał, że Starosta O. po wznowieniu postępowania w sprawie udzielonego w/w pozwolenia na budowę, decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 2006r. uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę w/w linii energetycznej nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. Organ podniósł, że inwestor który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (uchylenie, stwierdzenie nieważności) nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998r. IV SA 1399/96). Wobec powyższego stanowiska, nie można przypisać Zakładowi Energetycznemu w W. – Rejon Energetyczny O. zarzutu, że wybudował sporny obiekt w ramach samowoli budowlanej. Dlatego też stan faktyczny omawianej sprawy nie wypełnia przesłanki art. 48 ustawy Prawa budowlanego, lecz art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że w związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2006r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem nr [...] wstrzymał Zakładowi Energetycznemu w W. - Rejon Energetyczny O., prowadzenie w/w prac budowlanych oraz nałożył obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. następujących dokumentów: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych związanych z budową w/w linii energetycznej w M., gm. W. oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanych robót przy w/w linii energetycznej w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Organ stwierdził, że w dniu 28 września 2006r. (data wpływu) Zakład Energetyczny W. -Teren S.A. Rejon Energetyczny O. ul. W. [...], [...] O. dostarczył do organu wymaganą w/w postanowieniem dokumentację. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż przedmiotową linię energetyczną wybudowano w oparciu o przepisy Prawa Energetycznego i Prawa Budowlanego. Po wybudowaniu w/w linii lokalizacja urządzeń została zainwentaryzowana z adnotacją "zrealizowano zgodnie z projektem ZUD". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podkreślił, iż stosownie do art. 105 § 1 kpa, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zadaniem organu I instancji w niniejszej sprawie było skontrolowanie prowadzonych robót budowlanych i ustalenie ich zgodności z prawem. Ponieważ przedmiotowa linia energetyczna została wybudowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] października 2007r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania J.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2006r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) wydania inwestorowi nakazu rozbiórki wybudowanej napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia w granicach działki nr [...] przy ul. Ż. w M., gm. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek J.Z., który wniósł w piśmie z dnia 17 maja 2006r., "o podjęcie niezwłocznych działań, które spowodują rozbiórkę nielegalnej budowy i naprawę wyrządzonych szkód (...)" Organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, żądanie uprawnionego ma charakter decydujący. Jeżeli strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, wydanie przez organ administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania, kończącej formalnie postępowanie w sprawie, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa (wyrok NSA w Łodzi z dnia 23 kwietnia 1997r., I SA/Łd 435/86). Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Organ II instancji podkreślił, iż brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA nr 1, poz. 22). Nie ma podstaw, w opinii organu odowławczego do nakazania inwestorowi rozbiórki spornej linii napowietrznej w granicach działki nr [...]. Z analizy materiału dowodowego wynika, iż napowietrzna linia energetyczna została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Orzecznictwo sądowo-administracyjne stoi na stanowisku, iż w takim przypadku nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jednakże organy nadzoru budowlanego są zobowiązane przeprowadzić postępowanie naprawcze, na co również wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji. W związku z tym powiatowy organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów. W świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2004r., sygn. akt IV SA 4725/02 (nr lex 146722) po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego stwierdzenie zgodności wykonania obiektu (w niniejszej sprawie budowy linii napowietrznej) z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia powinno odbywać się na podstawie projektu budowlanego, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa. Organ odwoławczy wskazał, iż organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie dowodowe celem zbadania czy przedmiotowa budowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym. Z ustaleń organów obu instancji wynika, iż sporna linia została wykonana zgodnie z projektem budowlanym. Kwestie wycinki drzew oraz naruszenia prawa własności, jak również błędne ustalenie przebiegu granic mają charakter cywilno-prawny. W świetle powyższych rozważań organ uznał, iż wniosek J.Z. z dnia 17 maja 2006r., jest niezasadny co daje podstawę do wydania decyzji odmawiającej wydanie inwestorowi nakazu rozbiórki wybudowanej linii energetycznej średniego napięcia w granicach działki nr [...] przy ul. Ż. w M. gm. W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.Z. Zdaniem skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył dowodów i wniosków przedstawionych w skardze. Naruszył przepisy art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa i nie rozpatrzył wniosku o udział skarżącego w w/w postępowaniu na prawach strony. J.Z. wskazał też w treści skargi, że nie zgadza się pominięciem przez organ kwestii wycinki drzew oraz naruszenia prawa własności przez inwestora. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływany dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych organ w drodze decyzji winien nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. A przypadku wykonywania robót budowlanych, pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie, Starosta O. po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2005r. o pozwoleniu na budowę napowietrznej linii energetycznej w miejscowości M. gm. W. wydaną dla Zakładu Energetycznego w W. – Rejon Energetyczny O., z uwagi na fakt, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2005r., została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona (w tym wypadku wobec uchylenia decyzji Wójta gm. W. o lokalizacji celu publicznego). Z chwilą gdy decyzja z dnia [...] czerwca 2006r., uprawomocniła się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie prac budowlanych i nałożył obowiązek dostarczenia właściwych dokumentów w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny sprawy nie wypełnia przesłanek z art. 48, lecz z przesłanek art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem Zakładowi Energetycznemu w W. – Rejon Energetyczny O. nie można postawić zarzutu, że wybudował sporny obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Przedłożona dokumentacja, jak to wskazał organ nadzoru budowlanego miała być podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na jej podstawie organ mógł bowiem dopiero ocenić, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną oraz gdyby było to konieczne mógł określić roboty jakie należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowe roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Inwestor wymaganą dokumentację dostarczył w tym terminie. Postanowienie o wstrzymaniu robót ważne jest, zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w okresie 2 miesięcy od doręczenia i przed upływem tego okresu organ był uprawniony do wydania decyzji zmierzającej do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takiej decyzji nie wydał, postanowienie utraciło ważność z mocy prawa. A to zaś oznacza, że wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego m.in. nakazanie rozbiórki, nie było już możliwe. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006r., zostało zaskarżone przez J.Z. w drodze zażalenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] w dniu [...] grudnia 2006r., umarzając postępowanie zażaleniowe wobec braku przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. we wskazanym dwumiesięcznym terminie nie wydał decyzji, o której mowa w art. 50 a lub art. 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji wydał natomiast decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. znak: [...] jednakże nie była to decyzja wydana w trybie wyżej przywołanych przepisów, gdyż umorzono nią postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006r., utraciło ważność z mocy prawa wobec upływu okresu 2 miesięcy od jego otrzymania. Zdarzenie to nie wymagało potwierdzenia w formie aktu administracyjnego czy pisma, jednakże postanowienie nie znajduje się już w obrocie prawnym. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi natomiast podstawę umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa w związku z art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego (wyrok SN z dnia 13 maja 1999r., IIIRN 2/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 336), tej okoliczności nie wziął pod uwagę organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tejże ustawy.